У зв'язку з процесом зміни влади, започаткованим новообраним Президентом України Володимиром Зеленським, відновився інтерес юристів і суспільства загалом до Закону України «Про очищення влади» (Закон «Про люстрацію»), а також почали точитися дискусії навколо цього питання.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Однак у громаді якось забувся той факт, що у грудні 2014 р. достатньо розгорнуту оцінку цьому Закону надала Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія), тому варто пригадати, як саме Комісія оцінила зазначений Закон. Варто зауважити, що попри звичайний стиль толерантності висновків Комісії, в цьому висновку вона не шкодувала негативних оцінок прийнятому Закону. Далі матеріал ґрунтуватиметься на україномовній версії Висновку, який розміщений за посиланням. Доступний також англомовний текст.
Насамперед, у своєму Висновку Комісія вказала, що Закон про люстрацію чи аналогічні закони, які приймаються в державах, що вважають себе демократичними й такими, що керуються принципами верховенства права, не можуть мати екстраординарний характер та вибиватися із загально-правового контексту таких держав, а також повинні відповідати Європейським стандартам в галузі люстрації.
У п. 18 Висновку зазначено, що такі стандарти випливають із трьох джерел: Європейської конвенції з прав та основоположних свобод людини та практики Європейського суду з прав людини; прецедентного права національних конституційних судів; Резолюцій Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) 1096 р. (1996 р.) про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем 1481 р. (2006 р.) та про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів. Зокрема, ПАРЄ у Резолюції 1096 р. (1996 р.) вказала на «Керівні принципи для забезпечення відповідності закону про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права» (далі — Керівні принципи).
Виходячи з Керівних принципів, Венеціанська Комісія наголосила, що «мета люстрації повинна полягати, передусім, у захисті демократії від відголосів тоталітаризму, а друга її мета, що підпорядкована реалізації головної мети, повинна полягати в індивідуальному покаранні осіб, які співпрацювали з тоталітарним режимом». Тому період, до якого належить люстрація, є одним з найважливіших питань. Люстрація як метод боротьби з минулим повинна застосовуватися до періоду колишньої політичної системи, яка порушувала права людини та людської гідності, а не до наступного періоду, коли була створена нова система, заснована на гарантуванні демократії та прав людини (п. 29 Висновку).
В цьому контексті Комісія взагалі поставила під сумнів прийнятність застосування люстрації до державних службовців, які працювали в період, коли країною керував Віктор Янукович. Хоча Комісія визнала, що ситуація з демократичними гарантіями після приходу до влади Януковича почала погіршуватися (зокрема, були вжиті заходи, спрямовані на придушення опозиційних сил), однак він не отримав повну політичну, ідеологічну та економічну монополію по всій країні.
До того ж деякі негативні явища, що характеризують цей період (приміром, корупція), були присутніми в українському суспільстві ще до 2010 р. Вищі державні службовці, які працювали у період правління Януковича, ймовірно, вже обіймали свої посади та були лояльними до колишнього уряду. Нове законодавство щодо боротьби з корупцією, в тому числі відповідно до рекомендацій ГРЕКО, вже було ухвалене.
Окрім того, варто зазначити, що Україна є державою-членом Ради Європи з 1995 р. та пройшла моніторинг на предмет своєї демократичності й відповідності європейським стандартам. Звернутися до широкомасштабних заходів люстрації щодо цього конкретного періоду означатиме поставити під сумнів фактичне функціонування правової та нормативно-правової бази України як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права (п. 33, 34 Висновку).
Венеціанська комісія відзначила, що принципи здійснення люстрації, закладені у ч. 2 ст. 1 Закону України «Про очищення влади» (верховенство права та законність; відкритість, прозорість та публічність; презумпція невинуватості; індивідуальна відповідальність; гарантування права на захист) загалом відповідають європейським стандартам та Керівним принципам. Однак, виходячи з аналізу тексту Закону, Комісія приходить до висновку, що фактично Закон про люстрацію не відповідає цим вимогам (п. 64 Висновку).
В Законі, як правило, не вимагається встановлення індивідуальної провини незалежним органом. Заборона доступу до державних функцій, що застосовуються до цих осіб, заснована на простому факті обіймання певної посади з подальшою презумпцією винності. Такий підхід може бути прийнятним щодо осіб, які обіймали високі посади в комуністичний період та в деяких найважливіших державних установах під час правління пана Януковича (вищі посади). В усіх інших випадках вина має бути доведена на основі індивідуальних вчинків.
Якщо факт належності до партії, організації або адміністративного органу старого режиму є підставою для заборони обіймати державні посади, то така заборона зводиться до форми колективного та дискримінаційного покарання, яка несумісна з нормами в галузі прав людини. Тому люстрація ризикує стати політичним інструментом для придушення опонентів (п. 64 Висновку).
Згідно із Законом про люстрацію, особи, які підпадають під люстрацію, не мають можливості довести, що незважаючи на займану посаду, вони не брали участь у будь-яких порушеннях прав людини та не вживали або не підтримували антидемократичні заходи. Немає жодної можливості посилатися на час, що минув з моменту обіймання посади, або на подальшу поведінку та ставлення. На думку Комісії, той факт, що Закон «Про люстрацію» взагалі виключає фактор часу, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає у конфлікт з принципом «індивідуальної відповідальності», на якому має бути заснована люстрація (ч. 2 ст. 1 Закону). Навіть добровільна відставка з посади до 22.02.2014 р. не буде достатньою, щоб звільнити особу від люстрації (п. 65 Висновку).
Комісія наголосила, що усталеною судовою практикою Європейського Суду з прав людини є застосування ст. 6 Конвенції в її кримінальній частині до процедури люстрації (гарантії права на судовий захист). У Резолюції 1096 р. (1996 р.) вимагається дотримання права на захист, презумпцію невинності, поки вина не доведена, а також право на оскарження в суді. Відповідно до вимоги Керівних принципів, «особа не може бути люстрована в жодному випадку без надання повного належного процесуального захисту, в тому числі, але не обмежуючись, права на захист, права на очну ставку та оскарження доказів, що проти неї використовуються, право мати доступ до всіх наявних обвинувальних і виправдувальних доказів, право представити власні докази, право мати відкрите слухання, якщо особа про це просить, та право на оскарження в незалежному суді».
Венеціанська комісія також вимагає, що звільнення з посади має бути призупинено під час апеляції, а також що суд повинен бути уповноважений скасувати рішення люстраційної комісії у зв'язку з обставинами кожного конкретного випадку. Ст. 1 (ч. 2) Закону «Про люстрацію» підтверджує, що люстрація має бути заснована, зокрема, на презумпції невинуватості та гарантіях права на захист. Водночас Комісія вважає, що Закон не забезпечує повноцінних процесуальних гарантій для осіб, які підпадають під люстрацію (п. 82‑85 Висновку).
Венеціанська комісія негативно поставилася до положень Закону «Про очищення влади» щодо оприлюднення відомостей про осіб, які підлягають люстрації. На думку Комісії, це положення є проблематичним. Раніше Венеціанська комісія заявляла: «Публікація до ухвалення рішення суду є проблематичною у зв'язку зі ст. 8 Європейської конвенції з прав та основних свобод людини. Негативний вплив такої публікації на репутацію особи навряд чи може бути усунений пізніше вилученням її імені з реєстру, а потерпілий не має засобів, щоб захистити себе від такого негативного впливу. Останнє може бути адекватним заходом, необхідним у демократичному суспільстві, коли співпраця зі злочинним режимом встановлюється остаточно, а не раніше. Тому публікація повинна відбуватися тільки після ухвалення рішення суду». В Законі «Про люстрацію» не гарантується, що публікація дозволяється тільки після остаточного рішення суду, що слід вважати несумісним зі ст. 8 Конвенції (п. 99, 100 Висновку).
В результаті Комісія сформулювала такі висновки (п. 104):
- Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичною Конституцією в Україні потребують переконливих причин, щоб обґрунтувати наявність конкретної загрози для демократії, яку наразі становлять колишні комуністи. Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.
- Застосування люстраційних заходів стосовно нещодавнього періоду, протягом якого пан Янукович був Президентом України, в результаті поставить під сумнів реальне функціонування конституційних і правових меж України як демократичної держави, заснованої на принципах верховенства права.
- Закон «Про люстрацію» містить кілька серйозних недоліків і потребує перегляду таких положень:
— люстрація повинна стосуватися лише тих посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії (перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий);
— провина має бути доведена в кожному конкретному випадку і не може припускатися лише на підставі приналежності до категорії державних установ (критерії для люстрації мають бути переглянуті);
— відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції та покладена на спеціально створену незалежну комісію, за активної участі громадянського суспільства;
— процедура люстрації має поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на адвоката, рівність сторін, право бути вислуханим особисто); судові розгляди повинні призупинити адміністративне рішення про люстрацію до ухвалення остаточного рішення; Закон «Про люстрацію» конкретно має передбачати ці гарантії;
— люстрація суддів повинна регулюватися лише одним законом, а не тими, які перекриваються, та здійснюватися з повним дотриманням конституційних положень, що гарантують їх незалежність; тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді;
— інформація про осіб, що підлягають люстраційним заходам, повинна оприлюднюватися тільки після остаточного рішення суду.
Венеціанська комісія відзначила, що українська влада погодилася, що Закон «Про люстрацію» вимагає вдосконалення з метою відповідності міжнародним стандартам і звернулася за допомогою до Венеціанської комісії. Комісія схвалює прихильність української влади та готова надати свою підтримку у внесенні поправок до Закону «Про люстрацію». Однак виходячи з чинної редакції Закону «Про люстрацію», жодне із зазначених Комісією зауважень не було взяте до уваги.
Враховуючи вказані висновки Венеціанської комісії щодо невідповідності норм Закону «Про люстрацію» Конституції України (зокрема, задекларованих нею принципів верховенства права, презумпції невинуватості та індивідуальної відповідальності), немає жодних перешкод для визнання цього Закону неконституційним. До того ж, у зв'язку з прийняттям нового Кодексу адміністративного судочинства України (КАСУ), який почав застосовуватися з 15.12.2017 р., є підстави для поновлення проваджень за позовами жертв люстрації, які (провадження) були зупинені до вирішення справи у Конституційному Суді України.
Згідно з ч. 4 ст. 7 КАСУ, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, то суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку після винесення рішення у справі суд звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
Отже, КАСУ в новій редакції дозволив суддям самостійно, до вирішення справи про неконституційність певного закону, не застосувати цей закон у процесі вирішення справи. Сміливі судді можуть скористатися цим дозволом для реального захисту прав та інтересів громадян.