 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Наприкінці літа Верховна Рада України прийняла низку важливих і резонансних законів, серед яких ратифікація Римського статуту та закони про декларування зброї та заборону УПЦ (МП) в Україні. На їх фоні ледь не загубилася новина про зміни в міграційному законодавстві. А зміни досить суттєві і варті уваги, особливо українських військовослужбовців, які не мають громадянства України.
Для кращого розуміння змін коротко опишемо контекст. Упродовж майже трьох років повномасштабної війни в Україні до українських сил оборони доєднуються іноземні добровольці. Це переважно іноземні громадяни, які або проживали в Україні до 2022 року і вважають її Батьківщиною, або приїхали сюди вже після початку повномасштабного вторгнення за покликом честі, аби долучитися до боротьби.
Водночас в Україні проживають іноземці, які хоч і не долучилися до війська, однак всіляко підтримують Україну й планують або ж навіть розпочали набуття українського громадянства. Натомість досить консервативна позиція ДМС з 2022 року до сьогодні в багатьох випадках звучала як «очікуйте змін у законодавстві» і полягала у відкладенні будь-яких важливих рішень. Як наслідок — низка судових процесів, за якими іноземці позивалися до ДМС з питань громадянства, посвідок чи примусових повернень.
Станом на літо 2024 року, для ДМС, міграційних юристів і пересічних «кандидатів» в українські громадяни очевидним було одне — міграційне законодавство вже не відповідає вимогам сучасності. ДМС була вимушена балансувати між вимогами нацбезпеки і неактуальністю правового поля, «кандидати» губилися в бюрократичних перипетіях, а юристи мусили знаходити підходи до вирішення проблемних ситуацій, які часто мали характер критичних. Потреба у змінах назріла давно.
І ось влітку парламент прийняв Закон № 3897-IX, яким пропонує одразу 9 кроків для покращення регулювання у сфері міграції.
Служити і залишитися: спрощення правил в’їзду та перебування для іноземців у ЗСУ
В останні кілька десятиліть Україна не вирізнялася ліберальністю міграційного законодавства. Проте такий стан зберігав відносну сталість, якої в умовах мирного часу було достатньо для врегулювання практично будь-яких життєвих ситуацій. Картина змінилася в умовах повномасштабного вторгнення, коли добровольці без українського паспорта постали перед цілком реальними проблемами відсутності документів, підстав для законного перебування в Україні чи навіть в'їзду до неї. Парламент вирішив не обходити це увагою і вніс зміни до Законів «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та «Про імміграцію».
Крок 1. Розширення переліку законних підстав в'їзду та перебування. Почнімо з того, що за новими змінами (зокрема з урахуванням Закону № 4019-IX від 10.10.2024), під час в'їзду іноземці-контрактники ЗСУ замість військового квитка мають використовувати військово-обліковий документ (службове посвідчення). Водночас вимога про наявність паспортного документа залишається незмінною.
Крім того, іноземці та особи без громадянства (ОБГ), які служили в ЗСУ / ДССТ / НГУ, після припинення контракту зможуть залишатися в Україні ще протягом 3 місяців (раніше строк законного перебування обмежувався дією контракту). І, оскільки вимоги отримувати дозвіл на імміграцію чи оформляти посвідку в цей період немає, для підтвердження законності перебування такі особи так само зможуть використовувати власний військово-обліковий документ. На випадок, якщо виникає бажання залишитися в Україні на довший строк, законодавець надає окремим з них право звернутися за наданням дозволу на імміграцію та оформлення постійної посвідки. Таке право отримують іноземці / ОБГ, які:
-
проходили військову службу за контрактом не менше 3 років;
або
-
були визнані непридатними за висновками ВЛК від поранення / травми, отриманої під час служби (незалежно від строку служби).
Звернутися за дозволом на імміграцію у такому випадку можна протягом 6 місяців з моменту припинення контракту. Якщо таке звернення є, заявник може безперешкодно залишатися в Україні увесь час, поки очікуватиме посвідку. Цілком зрозуміле правило, хоча на практиці може виникати питання співвідношення 3 і 6-місячого строків. Будь-яких пояснень з цього приводу закон не містить. Вочевидь до завершення 3 місяців особа, яка має підстави та намір отримати дозвіл та/або посвідку і ще цього не зробила, все ж повинна виїхати з України, знайти нові підстави для тимчасового перебування в Україні або ж не затягувати з поданням заяви на оформлення дозволу.
Для осіб, які прибули в Україну для возз'єднання сім'ї з військовими-іноземцями, з'являється спеціальна можливість отримати посвідку на тимчасове проживання. До членів сім'ї закон відносить другого з подружжя, неповнолітніх дітей, в тому числі неповнолітніх дітей другого з подружжя, непрацездатних батьків, а також будь-яких інших осіб, які є членами сім'ї в розумінні законодавства країни походження військового. У такому разі до добровольців висувається вимога підтвердити документами достатню кількість доходів для фінансової підтримки членів сім'ї, що приїздять. Щоправда, ця підстава діятиме лише протягом строку дії контракту та протягом 3 місяців по його завершенню, якщо в цей період військовослужбовець перебуватиме в Україні. В інших випадках така можливість втрачається.
Остання з нових підстав стосується іноземців та ОБГ, які надають інструкторську допомогу українським збройним формуванням. Сюди включаємо стрілецький, тактичний, радіотехнічний, вибухотехнічний, медичний та інші напрямки, в яких іноземці можуть мати спеціальні знання та застосовувати їх на полі бою, не маючи статусу військовослужбовця. У законі вже певний час існує норма, яка легалізує перебування таких осіб на території України під час надання інструкторської допомоги. Однак нова норма пов'язана саме з періодом воєнного стану та прийнята на випередження: передбачатиме право законно перебувати в Україні після завершення воєнного стану.
Отже, якщо іноземець / ОБГ надавав інструкторську допомогу військовим підрозділам в зоні бойових дій не менше 6 місяців у період воєнного стану, а в перші 12 місяців після завершення воєнного стану отримає посвідку на тимчасове проживання, то така особа вважатиметься такою, що перебуває в Україні на законних підставах. Норми, яка б надавала право отримати посвідку і членам сімей таких осіб (під час або після воєнного стану), поки немає.
Для інструкторів законодавець також вирішив довершити порядок отримання тимчасових посвідок. Разом із особистою заявою вимагається подання МОУ або МВС. Отримана у такий спосіб посвідка буде чинна протягом 4 років.
Також доповнено перелік підстав для отримання дозволів на імміграцію поза квотою. Вона стосується других із подружжя (дружин / чоловіків) загиблих громадян України — військових ЗСУ, СБУ, НГУ та інших. Дозвіл надаватиметься незалежно від строку перебування в шлюбі, однак строк для звернення за дозволом обмежений — період воєнного стану та 6 місяців після його закінчення. До загального пакету документів (за винятком довідки про несудимість) на отримання дозволу потрібно буде додати оригінали документів на підтвердження шлюбу (наприклад, свідоцтво). Мотиви, якими керувався законодавець при формулювання саме такої підстави, визначити складно. Видається, що більш справедливим було надавати таку можливість чоловікам / дружинам усіх українців, які проходять військову службу, а не лише тих, які загинули. Ймовірно, таким чином законодавець намагався зменшити кількість іммігрантів.
Крок 2. Усунення надмірно формальних вимог про наявність дійсного паспортного документа. Актуальною проблемою була і залишається потреба оновлювати прострочені документи для громадян рф та білорусі, які так чи інакше сприяють протидії збройній агресії рф. Звісно, насамперед мова про військових, адже при поверненні в такі країни ризики ув'язнення, переслідування чи розправи будуть чи не найбільшими саме для них.
Відтепер військові-іноземці матимуть можливість перебувати в Україні і тоді, коли термін дії їх паспортних документів закінчився. Це стосується тих із них, яким для продовження строку дії документів потрібно було б повертатися та / чи звернутися до органів «не дружніх» до України держав. Сюди відносимо країни, що вчинили акт збройної агресії щодо України, посягають на територіальну цілісність України або не визнають такі посягання протиправними — рф, білорусь, Сирія, Північна Корея, Нікарагуа, Венесуела тощо.
Особливо корисним таке нововведення буде для громадян білорусі, де ще від початку повномасштабного вторгнення поновити дію документів можна лише на території країни.
Крок 3. Зміна підстав заборони в'їзду та примусового повернення. Раніше законом заборонявся в'їзд іноземців / ОБГ на територію України, якщо така заборона відповідала «інтересам охорони громадянського порядку». Зараз ситуація змінюється, і заборона в'їзду застосовуватиметься «для запобігання протиправним діям, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України».
Визначення чи принаймні переліку того, що ж є «життєво важливими інтересами України», ні цей, ні інші нормативні акти не наводять. Вочевидь до них може належати і забезпечення громадянського порядку, і низка інших інтересів (національна безпека, територіальна цілісність, ядерна та екологічна безпека тощо). Подібне визначення суттєво збільшує дискрецію уповноважених органів. На практиці ж це може збільшити кількість відмов у в'їзді, адже «життєво важливі інтереси України» є поняттям, сенс якого обмежуватиметься лише розсудом відповідних службовців.
У питанні примусового повернення встановлено додаткові гарантії для іноземців, що надавали інструкторську допомогу українським формуванням, перебуваючи в зоні бойових дій. Тепер тих із них, хто надавав таку допомогу у період воєнного стану не менше 6 місяців і на цій підставі отримав посвідку на тимчасове проживання після завершення воєнного стану, також не можна буде повертати до «недружніх» країн. Водночас з якихось причин для членів сімей інструкторів таких винятків не існує, будь-яких заборон на їх повернення в рф, білорусь чи інші подібні країни, попри очевидні ризики, немає.
На шляху до громадянства: спрощення для іноземних добровольців
Найбільшу кількість змін новий закон пропонує до Закону «Про громадянство України». Ми не зупиняємося на технічних змінах та виправленнях юридичних помилок, а сконцентруємося на ключових нововведеннях.
Крок 4. Спрощення вимог для прийняття військовослужбовців до громадянства. Мова про тих із них, які проходили військову службу в ЗСУ, ДССТ чи НГУ та звільнені з військової служби за станом здоров'я. Такі спрощення досить суттєві:
-
не вимагається безперервне проживання на території України протягом останніх 5 років (п. 3 ч. 2 ст. 9 Закону);
-
не вимагається дозвіл на імміграцію (п. 4 ч. 2 ст. 9 Закону);
-
не вимагається наявність законних джерел існування (п. 6 ч. 2 ст. 9 Закону).
Відзначимо, що нові правила стосуються саме колишніх військовослужбовців. Для діючих військовослужбовців такі спрощення запровадили ще раніше.
Крок 5. Розширення переліку осіб, які мають право на спрощений (декларативний) вихід з попереднього громадянства. Нагадуємо, що за загальним правилом, кожна особа, яка набуває українського громадянства, зобов'язана вийти з попереднього протягом 2 років. В умовах війни такий вихід ускладнюється з об'єктивних причин, а якщо мова про вихід з громадянства рф чи білорусі, то для більшості це проблема без рішення. Для складних ситуацій законодавець ще декілька років тому запровадив можливість декларативного виходу з попереднього громадянства, у тому числі військовослужбовців.
Новим законом додано нову категорію декларантів — іноземці, які є другим із подружжя особи, що проходила військову службу за контрактом у ЗСУ / ДССТ / НГУ та загинула. Забігаючи наперед, додамо, що зміни стосуються не лише подружжя, але й дітей загиблого.
Користь від нововведення важко переоцінити, особливо зважаючи на те, що мова йде про загиблих військовослужбовців без прив'язки до будь-якої громадянської належності. Тобто якщо в іноземної громадянки загинув чоловік-військовослужбовець, то вона має право на декларацію незалежно від того, був її чоловік українцем, іноземцем чи особою без громадянства. Крім того, це підстава для декларації не лише при набутті / прийнятті до громадянства, а й при поновленні у громадянстві України, адже зміни внесені у всі відповідні статті закону. Питання залишається лише щодо кола осіб, які набувають право на подання декларації. Законодавець зупинився на другому із подружжя та дітях. Хоча логіка підказує, що до переліку слід було б додати ще щонайменше батьків загиблого.
Крім того, парламент уточнив категорії військовослужбовців, які можуть скористатися декларативним виходом в умовах війни. Це діючі військовослужбовці-контрактники ЗСУ / ДССТ / НГУ, а також ті, що були звільнені за віком чи станом здоров'я (якщо звільнення відбулося у мирний час, то додатково має враховуватися звільнення у зв’язку із закінченням строку контракту).
Окремим пунктом закріплено можливість подання декларації для другого із подружжя військових-іноземців, які подали / мають право на подачу декларації. Проте в цій частині законодавець пропустив відверто дискримінаційну норму, для розуміння абсурдності якої змоделюємо 2 ситуації. В одному випадку іноземна громадянка має чоловіка-іноземця, який проходить службу за контрактом у ЗСУ. В іншому — іноземна громадянка має чоловіка з українським громадянством, який також проходить службу за контрактом у ЗСУ. За підходом законодавця, лише перша іноземка має право на подання декларації. Для другої така опція стане доступною лише у разі загибелі її чоловіка. Видається, що законодавець без належної аргументації дискримінував власних громадян, що однозначно має бути виправлено у найближчому майбутньому.
Крок 6. Додаткова підстава для неприйняття до громадянства. Відтепер у прийнятті може бути відмовлено, якщо особа своїми протиправними діями створює / створювала загрози національній безпеці України в розумінні Закону України «Про національну безпеку України».
Цілком виправдана зміна, що відповідає реаліям гібридної війни. Питання лише в майбутньому правозастосуванні, адже формулювання є досить загальними і можуть призводити до зловживань. Відповідно, доведеться покладатися на розсуд уповноважених органів. Чи буде його достатньо — побачимо вже найближчим часом.
Зміни, про які не скажуть заголовки ЗМІ: «пасхалки» для громадян рф та «бонуси» для бійців
З новими змінами, як і з гарним кіно, — найцікавіше в кінці. Прикінцеві та перехідні положення Закону № 3897-IX містять декілька важливих нюансів.
Крок 7. Обмеження міграційних прав для громадян рф (та білорусі). Для громадян рф прямо передбачено зупинення розгляду заяв про набуття громадянства України, якщо такі подані до набрання чинності Законом, а також припинення прийняття аналогічних заяв, якщо такі подаються після. Строк дії обмеження — увесь період воєнного стану та 12 місяців після його закінчення. З обмеження є й кілька винятків: особи з визначними заслугами перед Україною, військовослужбовці, неповнолітні тощо.
Громадяни рф та білорусі, які з 24 лютого 2022 року набули українське громадянство й отримали тимчасове посвідчення громадянина України (ТПГУ), мають протягом 12 місяців після закінчення воєнного стану подати документ про припинення іноземного громадянства до органу, навіть якщо строк зобов’язання вже сплинув. Строк може бути й довшим, якщо термін дії ТПГУ спливає після описаних вище 12 місяців. З іншого боку, громадяни росії та білорусі, в яких до набрання чинності цим Законом було скасовано рішення про набуття українського громадянства через невиконання зобов’язання відмовитися від іноземного громадянства, можуть бути поновлені в українському громадянстві без необхідності отримувати дозвіл на імміграцію.
Тут відзначимо, що цього положення чекали багато тих, хто через війну був позбавлений можливості вийти з громадянства рф чи білорусі. Неможливість виходу, нечіткість підстав для декларативного виходу, а також консервативна позиція ДМС мали наслідком прострочення такими особами дворічного строку на вихід із попереднього громадянства. Для багатьох це скінчилося скасуванням рішення про набуття громадянства України. Іншими словами, люди, які вирішували замінити посвідку на ТПГУ, зрештою залишалися і без посвідки, і без ТПГУ, стаючи нелегалами. Відтепер ця проблема вирішена щонайменше на період воєнного стану.
Чому лише на період воєнного стану? Щонайменше з двох причин. По-перше, можна лише здогадуватися, чи покращиться для таких громадян ситуація з можливістю виходу після воєнного стану. По-друге, за буквального тлумачення під дію нової норми потрапляють не лише володільці ТПГУ, а й ті, хто домігся заміни ТПГУ на паспорт громадянина України, наприклад через декларативну відмову від попереднього громадянства. В останньому випадку взагалі виникає колізійна ситуація, адже отримання паспорту громадянина України за ч. 12 ст. 8 Закону України «Про громадянство України» породжує зобов’язання повернути паспорт іноземної держави до уповноважених органів цієї держави, а водночас п. 5 Прикінцевих та перехідних положень нового закону буквально диктує, що особа повинна притримати в себе іноземний паспорт або отримати новий, адже він ще знадобиться для виходу із попереднього громадянства після закінчення воєнного стану. Звучить досить абсурдно, проте маємо надію, що колізія буде усунена, або ж щонайменше ДМС підходитиме до правозастосування виважено і застосовуватиме нове положення саме до тих, на кого воно і було розраховане законодавцем — іноземців, що не встигли отримати український паспорт.
Крок 8. Продовження процедурних строків для військовослужбовців. З дня набрання чинності законом «пільгові» категорії іноземців (військовослужбовці, особи з визначними заслугами, особи, які зазнали переслідувань тощо) мають право скористатися правом на декларативну відмову від попереднього громадянства протягом 12 місяців, навіть якщо раніше вони пропустили загальний дворічний строк.
Додатково, особи, які набули громадянство України під час дії воєнного стану в Україні і подали зобов’язання про складання іспитів з основ Конституції України, історії України та на рівень володіння державною мовою та які проходять військову службу, мають право виконати взяте зобов’язання протягом двох років з дня закінчення воєнного стану.
Крок 9. Безпекове спрощення для військовослужбовців. Раніше загальним правилом для набуття громадянства України передбачалося подання іноземцем дійсного закордонного паспорту іноземної держави. Технічно це позбавляло права на українське громадянство тих, у кого такий паспортний документ прострочено, наприклад громадян рф, які воюють на боці України і не можуть поїхати до рф для обміну паспортного документа на новий.
Відтепер іноземці та особи без громадянства, які набувають громадянство України як особи, які проходять військову службу та нагороджені державною нагородою України, а також деякі категорії звільнених військовослужбовців можуть подати разом з військово-обліковим документом свій старий паспорт, навіть якщо термін його дії закінчився. Це стосується випадків, коли новий паспорт можна отримати лише через звернення до «недружньої» країни.
Замість висновку
Зміни в законі — це крок у правильному напрямку, що відображає нагальний запит як суспільства, так і правозастосовних органів. Очікується, що він створить умови для приїзду та залишення в Україні тих, хто попри відсутність громадянства, готовий витрачати сили та ресурси на захист та відбудову української держави. Водночас закон задав новий вектор для вирішення проблем тих іноземців, які через недосконалість законодавства довго залишаються у підвішеному становищі.
Та попри позитивні ідеї, нові зміни страждають від недоліків законотворчої техніки та не до кінця вирішують складні питання, як-от процедури декларативного виходу з попереднього громадянства, у тому числі для військовослужбовців та їх родичів. Складність змін, їх неповнота викликають сумніви у мотивах та цілях їх запровадження, що у свою чергу зумовлює ризики неправильного застосування у практичній площині. Можемо лише очікувати, що відсутність пояснень від законодавця буде компенсована роз'ясненнями ДМС та МЗС, а також їх виваженим підходом до реалізації нових правил.
Від парламенту також очікуватимемо подальшої роботи в напрямку покращення і системного перегляду міграційного законодавства. Для ефективності та правової визначеності закон потребує системного доопрацювання: відходу від бланкетності, усунення дублювань, оптимізації структури та мови, а також об'єктивізації і прозорості процедур. Такі зміни забезпечили б зрозумілість і простоту, що вкрай необхідні з урахуванням предмету регулювання. Тож законодавцю залишається робота над тим, щоб покращити формулювання тексту і зробити його дійсно доступним для широкого загалу.