Україна, як і багато інших країн, сьогодні демонструє прагнення до переосмислення сутності та призначення адміністративного процесу, зокрема, шляхом введення процедури примирення до структури адміністративної процесуальної діяльності. Як показує практика, підходи до процедури примирення, які пропонуються за кордоном, можуть бути дуже різними. Проте не можна стверджувати, що вітчизняне законодавство обрало найбільш оптимальну модель такої процедури.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Правова природа та перспективи розвитку
Важливим є дослідження перспектив розвитку медіації в адміністративному судочинстві, можливостей сторін досягти примирення, виявлення дискусійних або спірних аспектів врегулювання спору за участю судді, формування медіації як моделі примирної процедури в адміністративному судочинстві України. Також перед нами постає питання про те, чи є закономірним впровадження в адміністративне судочинство примирної процедури.
Основоположною ідеєю розвитку правосуддя (зокрема, адміністративного) є пошук нових методів і способів вирішення правових спорів, який включає розвиток примирних процедур як частини більш загального процесу оптимізації розгляду та вирішення справи. Правова природа примирних процедур бере свій початок з уявлень про судову діяльність як суто примирну процедуру, мета якої полягає у підтриманні рівноваги та стабільності в суспільстві, можливості укладення мирової угоди як процедури врегулювання спору.
Світовою практикою були створені різні підходи до регламентації примирних процедур в адміністративному судочинстві. При цьому перелік таких процедур і ступінь формальних та фактичних заходів примусу до їх використання можуть відрізнятися від країни до країни. Виділяються країни з обов'язковим застосуванням примирних процедур до подання позову, країни, законодавство яких передбачає добровільне проходження сторонами примирних процедур, а також держави, які надають перевагу непрямому стимулюванню сторін до проходження досудових примирних процедур. Однак всі ці підходи об'єднує одна загальна закономірність — схвалюється і часто нормативно врегульовується активність сторін у сфері застосування примирних процедур.
Системна невизначеність
Правова система України належить до так званого романо-германського типу, що накладає свій відбиток на формулюванні мети адміністративного судочинства. В адміністративному процесі можна виділити три аспекти медіації: примирення сторін, врегулювання спору за участю судді та примирення на стадії виконання рішення.
Ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України) серед завдань та основних засад адміністративного судочинства визначає справедливе, неупереджене і своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Можливість примирення сторін передбачається ст. 190 КАС України, згідно з якою сторони можуть повністю або частково врегулювати спір на підставі взаємних поступок. При цьому примирення сторін може стосуватися лише прав та обов'язків сторін. Сторони можуть примиритися на умовах, які виходять за межі предмета спору, якщо такі умови примирення не порушують прав чи охоронюваних законом інтересів третіх осіб.
Підставою для розгляду питання про примирення сторін під час розгляду адміністративної справи є заява про примирення сторін як єдиного документа, підписаного сторонами, так у формі заяви однієї зі сторін у разі наявності письмової згоди іншої сторони. В результаті розгляду заяви суд виносить ухвалу, якою або затверджує умови примирення та закриває провадження у справі, або відмовляє у затвердженні умов примирення та продовжує розгляд справи.
Наприклад, ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.09.2018 р. у справі №807/667/18 було затверджено умови примирення сторін у справі на відповідних умовах та закрито провадження у справі (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76514031). Водночас ч. 1 ст. 184 Кодексу адміністративного судочинства України передбачена можливість врегулювання спору за участю судді, за винятком деяких категорій справ. Такий законодавчий підхід не сприяє визначенню місця примирних процедур у системі адміністративного процесу.
Варто було б внести зміни до ст. 2 КАС України, доповнивши її такими словами: «Суд зобов'язаний сприяти сторонам у врегулюванні спору (примиренні) шляхом виконання процесуальних дій, передбачених цим Кодексом». Також необхідно надати визначення поняттю «примирні процедури» в адміністративному судочинстві — це врегульовані нормами адміністративного процесуального законодавства, послідовно здійснювані під контролем суду дії посередника та осіб, які беруть участь у справі, а в деяких випадках навіть суду, спрямовані на врегулювання спору мирним шляхом, закриття провадження у справі та досягнення цілей адміністративного судочинства.
За межами провадження
Принципи примирних процедур — це основні положення, які розкривають правову природу діяльності щодо врегулювання спору, визначають способи впливу на суспільні відносини, що виникають між судом та учасниками процесу в межах його проведення, послідовність здійснення, а також права та обов'язки її суб'єктів. Ці засади є процесуальними гарантіями проведення примирення сторін, належної процесуальної форми врегулювання спору, статусу її учасників тощо.
Ст. 184 КАС України передбачає можливість врегулювання спору за участю судді лише до початку розгляду справи по суті. Безперечно, стадія підготовки має фундаментальне значення в аспекті вивчення обґрунтованості позову і заперечень на нього, контролю за перебігом справи з метою запобігання його можливої надмірної тривалості розгляду, недопущення здійснення необґрунтованих процесуальних дій, забезпечення правильності судового розгляду, створення умов для укладення мирової угоди.
При цьому таке бачення сутності підготовки справи до судового розгляду актуалізує питання про місце примирних процедур у структурі адміністративної процесуальної діяльності. Адміністративне законодавство взагалі вивело гл. 4 Кодексу адміністративного судочинства України «Врегулювання спору за участю судді» за межі підготовчого провадження, що не є послідовним, адже примирення сторін не вважається першочерговою метою та завданням підготовчого провадження.
Ст. 173 Кодексу адміністративного судочинства України варто було б доповнити положенням про обов'язок суду сприяти примиренню сторін, що передбачає активну участь судді з метою полегшення, допомоги, підтримки сторін у процесі здійснення процедури врегулювання спору.
Аналізуючи положення нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України про врегулювання спору за участю судді, вбачається, що інститут врегулювання спору за участю судді — це порівняно самостійна сукупність правових норм, відокремлених у межах адміністративного процесуального права, які регулюють специфічну групу суспільних відносин. Ці суспільні відносини виникають у зв'язку з проведенням процедури врегулювання спору за участю судді. Ця сукупність правових норм підпадає під поняття міжгалузевого інституту, з огляду на спільність правової природи примирення сторін, тотожність завдань, що стоять перед судом, засоби їх досягнення, порядок здійснення та однорідність змісту правових норм.
Правильним є підхід законодавця щодо виділення питання врегулювання спору за участю судді у спеціально присвячену частину. Зосередження норм, що безпосередньо визначають порядок врегулювання спору в межах окремої глави, сприяє завершеності правової регламентації примирних процедур. Проте закріплення норм щодо врегулювання спору за участю судді в розділі «Позовне провадження» не надає можливості однозначно вирішити питання про місце примирних процедур в адміністративному судочинстві.
Закріплення норм щодо врегулювання спору за участю судді всередині розділу «Позовне провадження» може створити хибне уявлення про те, що це лише один з етапів адміністративної процесуальної діяльності, до того ж далеко не найважливіший. Примирні процедури не мають бути прив'язані до позовного провадження, якщо ми говоримо про те, що примирення сторін можливе на будь-якій стадії адміністративного процесу.
Формування послідовної правової регламентації
Окрім того, обов'язкам суду сприяти врегулюванню спору жодним чином не кореспондуються відповідні права сторін. Кодекс адміністративного судочинства України варто було б доповнити нормою, згідно з якою сторони мають право звернутися до суду або іншого посередника з метою проведення процедури врегулювання спору на будь-якій стадії адміністративного процесу.
Враховуючи правову природу інституту врегулювання спору за участю судді, вбачається, що він все ж таки більш близький до інститутів, які мають загальне значення для усього адміністративного судочинства. Дії суду, перелічені у ст. 186 КАС України, здебільшого не охоплюються поняттям «примирні процедури» або «врегулювання спору».
Згадка про право ініціювати примирні процедури видається важливою як у контексті закріплення активної ролі сторін у виборі судових процедур та перебігу адміністративного процесу, так і розвитку способів врегулювання спору. Таким чином, доцільно говорити не лише про врегулювання спору за участю судді, але й загалом про примирні процедури як процедури досягнення примирення сторін у вже розпочатому спорі. Відповідно, назва глави Кодексу адміністративного судочинства України може бути переглянута. У такому випадку вказану главу варто було б назвати «Примирення сторін» або «Медіація».
Однак для формування послідовної правової регламентації примирення сторін та врегулювання спору важливим є закріплення в адміністративному процесуальному законодавстві не лише права сторін звернутися до суду або іншого посередника для проведення процедури врегулювання спору, але й права сторін використовувати будь-які примирні процедури, які не суперечать закону, а також визначати умови їх проведення.
Умови успіху та характер діяльності
Можливість примирення сторін допускається також у процесі виконання судового рішення. Порядок та умови такого примирення регулюються положеннями ст. 377 КАС України, де визначено, що заява про примирення, укладена між сторонами виконавчого провадження, або заява стягувача про відмову від примусового виконання у процесі виконання рішення подається у письмовій формі державному виконавцеві, який не пізніше триденного строку передає її для затвердження до суду, який видав виконавчий документ.
Якщо сторони бажають примиритися на умовах, що виходять за межі предмета спору, їм надається таке право у випадку, якщо такі умови примирення не порушують прав чи охоронюваних законом інтересів третіх осіб. У разі примирення сторін, однією з яких є суб'єкт владних повноважень, умови примирення не можуть суперечити закону або виходити за межі компетенції суб'єкта владних повноважень.
Вбачається, що в переліку видів процедур примирення основними повинні стати процедури за участю третіх осіб, які сприяли б ефективному пошуку сторонами взаємоприйнятних варіантів вирішення конфлікту. У такому контексті медіація (посередництво) ще не отримала належного законодавчого розвитку (зокрема, у сфері адміністративного судочинства). В новій редакції Кодексу адміністративного судочинства України про медіацію згадується лише один раз.
Відповідно до положень ч. 2 ст. 66 Кодексу адміністративного судочинства України, не можуть бути допитані як свідки особи, які за законом зобов'язані зберігати в таємниці відомості, що були їм довірені у зв'язку з наданням професійної правничої допомоги або послуг посередництва (медіації) під час проведення позасудового врегулювання спору, про такі відомості. Фактично, у вказаній нормі закону йдеться про конфіденційний характер інформації, отриманої медіатором.
Медіації (посередництву) необхідно надати розширене законодавче тлумачення. В Кодексі адміністративного судочинства України варто було б передбачити норму про те, що сторони мають право на будь-якій стадії цивільного процесу звернутися до суду зі спільною заявою про бажання врегулювати спір і провести примирну процедуру за участю посередника (медіатора) в порядку, передбаченому чинним Кодексом.
Нормативна регламентація можливості врегулювання спору за участю судді як одна з ймовірних форм реалізації обов'язку суду сприяти врегулюванню спору шляхом досягнення угоди між сторонами ще не свідчить про ефективність такого примирення. Для вирішення суддями подібних завдань додатково потрібні спеціальні знання та навички, хоча українське законодавство не передбачає необхідного для здійснення процедури примирення сторін проходження суддями спеціальної підготовки. У суддів, які здійснюють врегулювання спору, та професійних медіаторів різний характер діяльності.
Традиції та альтернатива
Багатий життєвий та професійний досвід є однією з головних умов успішності проведення примирних процедур. Проте цей досвід може мати негативне значення у процесі схиляння сторін до миру. У примирних процедурах для суддів складно буде кардинально змінити свій звичний стиль поведінки в судовому процесі. На перший план все-таки повинні виходити інтереси сторін. Це викликає певні сумніви щодо того, чи зможуть судді ефективно проводити примирні процедури (зокрема, медіацію). Не викликає сумнівів те, що медіація є самостійним способом врегулювання правових спорів.
Сьогодні можна спостерігати протиставлення примирення та медіації. З одного боку — суддя, який керує перебігом процесу та сприяє примиренню, з іншого — боку процедура медіації, яка проходить без участі суду. Це дає підстави вважати, що діяльність, яка здійснюється поза цивільним судочинством, не є процесуальною і не може охоплюватися поняттям «процедури примирення». Проте вбачається, що примирення існує там, де є примирні процедури.
Чимало європейських країн допускають можливість об'єднання традиційного правосуддя і процедур альтернативного врегулювання спорів. Прикладом такого об'єднання є судова медіація, яка здійснюється за участю судді. На відміну від укладення мирової угоди, врегулювання спору за участю судді передбачає досягнення між сторонами угоди, заснованої на їхніх інтересах, щодо спору за участю кваліфікованого посередника (судді). Така угода не завжди оформлюється у вигляді мирової угоди, тоді як судовий розгляд може бути закінчений, наприклад, у зв'язку з відмовою позивача від позову.
Досвід європейських країн свідчить про те, що медіація не лише може бути застосована для вирішення спору, вже переданого на розгляд до компетентного суду, але також є корисною з метою збереженням нормальних відносин у майбутньому. Таким чином, медіація є перспективним напрямком розвитку українського адміністративного судочинства, яке потребує більшого розповсюдження та застосування з метою досягнення сторонами примирення, враховуючи інтереси обох сторін процесу за участю судді або посередника (медіатора).