Люстрація, про яку в українському суспільстві говорили ледь не як про панацею від корупції, восени минулого року набула форми закону з багатозначною назвою «Про очищення влади». Однак вже наприкінці того самого року Венеціанська комісія у проміжному висновку від 16.12.2014 №788/2014. CDL-AD(2014)044 (далі – Висновок) висловила цілу низку критичних зауважень щодо положень Закону України «Про очищення влади» (далі - Закон).
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Якщо на початку цей Закон сприймався як інструмент боротьби з «верхами», то сьогодні фактично кожна особа, що обіймає посаду (крім виборної) в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування, отримує «шанс» стати об’єктом персонального екзорцизму пов’язаного з очищенням влади.
Так, згідно з ч. 14 ст. 5 Закону України «Про очищення влади» особа може бути звільнена із займаної посади протягом трьох днів на підставі висновку органу ДФС про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей щодо:
- наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих ними за попередній рік деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру;
- та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), зазначеного (зазначених) в їхніх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених цим Законом, доходам, отриманим із законних джерел.
На те, що ця норма є дуже суворою і не має винятків для окремих випадків (наприклад, через стан здоров’я і т. д.), увагу вже звертала Венеціанська комісія (п. 94 Висновку).
Для загального розуміння теми зазначу, що держава під терміном «майно (майнові права)» розуміє нерухоме майно, транспортні засоби, кошти на рахунках у банках та інших фінансових установах, цінні папери, внески до статутного (складеного) капіталу товариства, підприємства, організації, інформація щодо яких міститься у розділах ІІІ, ІV та V декларації про доходи (наказ Мінфіну від 03.11.2014 №1100).
Оскільки перелік посад, щодо яких здійснюється (люстрація), надто широкий, то потрапити під звільнення за так звану «майнову люстрацію» може будь-яка особа, що обіймає посаду (крім виборної) в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування. Навіть більше, цілком ймовірний випадок, що особа (наприклад, молодий спеціаліст), яка почала працювати на державній службі вже після самоусунення В. Януковича з поста Президента України, може бути люстрована по суті лише за неправильно заповнену декларацію про доходи. Це тоді, коли згідно з метою Закону України «Про очищення влади», люстрація охоплює лише період недемократичної влади у країні: радянського комуністичного режиму і «узурпації влади Президентом України Віктором Януковичем». Тому небезпідставно Венеціанська комісія звертала увагу на те, що перелік посад, які потрапляють під люстрацію, повинен бути обмежений (п. 54 Висновку).
У разі встановлення за результатами перевірки недостовірностей та/або невідповідностей у будь-якому з розділів декларації про доходи, особа має право надати письмові пояснення за такими фактами та підтверджувані документи, які є обов’язковими для розгляду та врахування відповідним органом під час підготовки висновку про перевірку (ч. 10 ст. 5 Закону).
Проте немає гарантій, що такі пояснення будуть враховані. Наприклад, встановлені Запорізьким окружним адміністративним судом обставини справи №808/448/15 свідчать, що письмовими поясненнями та наданими правоустановчими документами, які є обовʼязковими для органу ДФС, особа усунула встановлені розбіжності, однак орган контролю прийняв висновок щодо невідповідності вартості майна (майнових прав), зазначеного (зазначених) у декларації про доходи (ухвала від 16.02.2015).
Частина 11 ст. 5 та ч. 9 ст. 1 Закону чітко встановлюють, що висновок органу ДФС, який проводив перевірку, як і будь-яке рішення, дія або бездіяльність суб’єктів владних повноважень під час виконання цього Закону «оскаржуються в судовому порядку», тобто у визначеному КАС України.
Однак, як свідчить судова практика, можлива ситуація, коли у разі подання позову про оскарження висновку органу ДФС про результати перевірки, суд взагалі не відкриє провадження. Так, ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 23.02.2015 у справі №822/592/15 відмову у відкритті провадження було мотивовано, зокрема тим, що «висновок про результати перевірки не є рішенням субʼєкта владних повноважень, яке породжує права та обовʼязки саме у сфері публічно-правових відносин … суд зазначає, що нормами чинного КАС України адміністративним судам не надано повноважень скасовувати документ, який не є нормативним актом або актом індивідуальної дії у сфері публічно-правових відносин».
Загалом, то огляд судової практики дає підстави обнадійливо стверджувати, що адмінсуди у переважній більшості відкривають провадження у таких справах.
Слід звернути увагу на зауваження Венеціанської комісії, що Закон не передбачає, щоб наслідки висновку органу контролю про результати перевірки були призупинені у разі апеляції, та до того, як остаточне рішення, що не підлягає оскарженню, буде ухвалено компетентним судом (п. 96 Висновку).
У такому разі особі, яка оскаржує висновок про результати перевірки, доцільно подавати до суду клопотання про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії такого висновку, тобто користуватися можливостями згідно з КАС України. Наприклад, ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.02.2015 у справі №809/739/15 було зупинено дію висновку до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі. Хоча заради обʼєктивності варто зазначити, що є також рішення адмінсудів, якими відмовлено у задоволенні таких клопотань.
Також аналіз судової практики адмінсудів наочно показує, що на підставі висновків ДФС про результати перевірки, осіб активно звільняють з посад. У такому випадку є логічним подавати вже два позови до адмінсуду:
- перший – до органу ДФС, який видав висновок щодо скасування висновку про результати перевірки;
- другий – до роботодавця щодо скасування наказу про звільнення з посади, поновлення на роботі та стягнення середньої заробітної плати за вимушений прогул.
До того ж є доцільним також, окрім клопотання про забезпечення позову, подавати (у справі про поновлення – прим. авт.) клопотання про зупинення розгляду справи до набрання законної сили рішення суду у справі про скасування висновку органу контролю (наприклад, ухвала Сумського окружного адміністративного суд від 27.02.2015 у справі №818/460/15).
Також потрібно звернути увагу на таке проблемне питання. Так, заслуговує на серйозну критику фактично скорочений порядок звільнення особи на підставі висновку ДФС про результати перевірки, яким встановлено недостовірності та/або невідповідності у будь-якому з розділів декларації про доходи. Фактично, такий висновок (за умов його законності – прим. авт.) встановлює юридичний факт подання завідомо недостовірних відомостей у декларації про доходи у позасудовому порядку.
Однак на сьогодні, відповідно до абзацу 4 ч. 10 ст. 12 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», подання завідомо недостовірних відомостей в декларації про доходи є підставою для притягнення суб’єкта декларування до дисциплінарної, адміністративної відповідальності відповідно до закону.
Натомість адміністративна відповідальність за це адміністративне порушення встановлена КУпАП, а саме ч. 3 ст. 172-6 і має наслідком накладення штрафу від ста п’ятдесяти до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Все це я до того, що згідно з КУпАП, у випадку встановлення факту подання завідомо недостовірних відомостей у декларації про доходи, має бути складений відповідний протокол, справу повинен розглядатити суд, потім винести постанову (необов’язково з накладенням стягнення – прим. авт.), яка у свою чергу підлягає оскарженню в апеляційному порядку. А вже після всього цього має слідувати ймовірне звільнення за п. 7-1 ч. 1 ст. 36 КЗпП України.
Особі, щодо якої виявлено факт завідомо недостовірні відомості в декларації про доходи (навіть якщо вона умисно це вчинила), мають бути надані процесуальні гарантії захисту своїх прав, а не звільнення протягом трьох днів.
За таких обставин, суб’єктам декларування, на яких поширюється цей Закон, потрібно особливо уважно і відповідально заповнювати декларацію про доходи. Тому що навіть без умислу можна створити як мінімум неприємну ситуацію.
Отже, викладене вище дає підстави вкотре зробити висновок про те, що Закон України «Про очищення влади» не лише в окремих випадках не передбачає прав і гарантій для осіб, що потрапляють під його дію, а й обмежує або взагалі позбавляє таких осіб вже встановлених законодавством прав і свобод.
Закон України «Про очищення влади» за своєю природою має бути сумішшю правового акта і політичного документа. Цей Закон має виконувати важливу функцію забезпечення верховенства права у країні, тому між цими двома елементами повинен бути знайдений відповідний баланс. Однак положення цього Закону і практика його застосування свідчать про те, що Україна досі не знайшла необхідного балансу сил.