Значна кількість декларантів або членів їхніх сімей мають у власності підприємства чи корпоративні права, дохід від яких дозволяє їм потрапляти в рейтинг успішних бізнесменів. Водночас у реаліях сьогодення все більше стурбованості громадськість проявляє щодо здатності службовця діяти доброчесно та виключно в інтересах суспільства, уникаючи впливу приватного інтересу на виконання наданих йому повноважень.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
У правовому полі суперечність службових повноважень з приватними інтересами особи іменується «конфліктом інтересів», дефініцію двох видів якого наведено у ст. 1 ЗУ «Про запобігання корупції» (далі — Закон), а також передбачено способи його запобігання та шляхи врегулювання. Основною метою інституту конфлікту інтересів як антикорупційного механізму є запобігання виникненню корупції, проте виконання його вимог також відіграє важливу роль у підтримці доброчесності в діяльності політичних та адміністративних інституцій, гарантує об'єктивність та неупередженість прийнятих ними рішень. Саме тому державний діяч повинен усвідомлювати, що його дії мають бути спрямовані на мінімізацію ризиків виникнення у пересічного громадянина будь-яких сумнівів щодо здатності його приватного інтересу вплинути на об'єктивність чи неупередженість виконання наданих йому повноважень.
Експерти Антикорупційної ініціативи ЄС в Україні (EUACI) провели оцінку ефективності та дієвості управління конфліктом інтересів в Україні, за результатами якого надали 62 рекомендації щодо поліпшення зазначеного процесу. Враховуючи отримані рекомендації, ми розглянемо впроваджені механізми запобігання виникненню конфлікту інтересів у разі наявності у службової особи унітарних підприємств або товариств, у яких корпоративні права не посвідчені акціями.
Згідно з ч. 1 ст. 167 Господарського кодексу України, корпоративні права — це права особи, частка якої визначена у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) цієї організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.
Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону особи, зазначені у п. 1, пп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 цього Закону, протягом 30 днів після призначення (обрання) на посаду зобов'язані передати в управління іншій особі належні їм підприємства та корпоративні права в порядку, встановленому законом. Досліджуючи специфіку запобігання конфлікту інтересів у зв'язку з наявністю підприємств чи корпоративних прав, слід підкреслити, що вона не полягає у виключній забороні службовій особі мати будь-які приватні інтереси.
В цьому аспекті доречно пригадати Рішення КСУ від 13.03.2012 р. №6‑рп/2012, відповідно до якого було визнано неконституційним обмеження ЗУ «Про засади запобігання та протидії корупції» (основний закон, який на той час визначав правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції), згідно з яким службовій особі заборонялося брати участь у загальних зборах підприємства або організації, що має на меті отримання прибутку (тобто реалізовувати наявні корпоративні права), оскільки така заборона порушує принцип рівності та гарантоване Конституцією право особи володіти й розпоряджатися своєю власністю.
Водночас наразі достатньо типовою є помилка під час виконання вимог ст. 36 Закону, спричинена нерозумінням різниці між обов'язком передати в управління та позбутися наявних корпоративних прав. За таких умов 30‑денний строк, в який необхідно виконати вимогу Закону шляхом передачі корпоративних прав в управління, порушується через спробу особи забезпечити переважне право інших учасників на придбання належної їй частки у статутному капіталі товариства та очікуванні згоди на її продаж третім особам.
Таким чином, можна зробити висновок, що норми Закону прямо не забороняють усім без винятку службовцям управляти їхніми корпоративними правами чи підприємствами, оскільки законодавець визначив умови та обставини, за яких особа зобов'язана здійснити їх передачу в управління. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону, такими обставинами є призначення або обрання на посаду та наявність корпоративних прав або підприємств.
Водночас Закон не дає відповіді на питання, яким чином та в який термін повинна здійснюватися передача корпоративних прав особою, яка призначена до введення в дію Закону або набула таких корпоративних прав у період виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Якщо розглядати таку правову норму крізь призму незворотності дії закону в часі, існує достатньо підстав стверджувати, що зазначений обов'язок не поширюється на значну кількість службовців.
Однак спосіб запобігання конфлікту інтересів українських службовців занадто примітивний, якщо порівнювати з тим, яким користуються їхні західні колеги (наприклад, укладаючи договори щодо передачі своїх корпоративних прав у «сліпий» траст, за умовами якого управитель наділений повною свободою щодо активів установника, а останній не має права втручатися в його роботу).
Стосовно порядку передачі в управління унітарних підприємств або корпоративних прав, які не посвідчені акціями, необхідно зазначити, що він передбачає обов'язок укласти договір управління майном із суб'єктом підприємницької діяльності (ч. 2 та п. 1 ч. 3 ст. 36 Закону), положення якого регулюються гл. 70 Цивільного кодексу України.
Водночас, на думку автора, передбачивши в Законі такий спосіб запобігання конфлікту інтересів, законодавець не врахував необхідність внесення відповідних змін до положень ЦКУ або встановлення додаткових вимог до договору управління майном, який укладає державний службовець (окрім контрагента), що сприяли б досягненню цілей ст. 36 Закону. Такий висновок обґрунтовується перебуванням зазначеного правочину під необмеженою сферою регулювання цивільного законодавства з його принципами свободи договору (п. 3 ч. 1 ст. 3 ЦКУ) та презумпцією правомірності правочину (ст. 204 ЦКУ). Зазначені засади приватного права дозволяють недоброчесним службовцям укладати договори управління майном, умови яких передбачають можливість надавати вказівки управителю або визначати інші механізми їхнього впливу на роботу власного товариства.
Безсумнівно, слушною є пропозиція експертів EUACI щодо розробки типового договору передачі в управління корпоративних прав чи підприємств, а також рекомендація законодавчо закріпити обов'язковість його положень під час виконання вимог ст. 36 Закону. Також доречно передбачити норму, яка встановлювала б нікчемність правочину, що укладений з недотриманням вимог такого типового договору, а тому його недійсність не потребує доведення в суді.
Наразі єдиною вимогою Закону щодо договору управління майном, який укладається службовцем на виконання вимоги ст. 36 Закону, є контрагент такого правочину. Згідно з абз. 2 ч. 1, та ч. 2, 4 ст. 36 Закону, сторона договору повинна бути суб'єктом підприємницької діяльності, однак забороняється передавати в управління належні підприємства та корпоративні права на користь членів сім'ї або суб'єктам, у яких вони працюють. Проте коло осіб, яких охоплює термін «члени сім'ї», є достатньо вузьким. Зокрема, однією з рекомендацій, наданих експертами EUACI, є розширення кола таких осіб та заборона службовцю передавати корпоративні права особі, яка має з ним будь-які особисті стосунки.
Водночас, незважаючи на наявність обмежень щодо передачі корпоративних прав чи підприємств на користь членів сім'ї, законодавчо не встановлена заборона на їх дарування чи продаж таким особам. За таких умов міжнародні експерти рекомендують запровадити заборону юридичним особам, які навіть частково перебувають під контролем державного службовця або членів його сім'ї, укладати договори з органом, де працює державний службовець або працював протягом останніх 12 місяців.
Натомість без кардинальних змін інститутів приватного права дії управителя щодо розпорядження корпоративними правами або підприємствами державного службовця надалі обмежені низкою законодавчих заборон. Отже, хоча de jure після передачі корпоративних прав чи підприємств норма закону є виконаною, de facto публічна особа надалі має можливість усвідомлювати, в якій сфері діяльності позиціонує її товариство чи підприємство, отримувати від нього прибуток та в майбутньому повернутися до його управління.
Враховуючи викладене, автор статті вважає, що нинішній стан законодавчо встановлених превентивних механізмів не в усіх випадках дозволяє уникнути впливу приватного інтересу службовця, зумовленого володінням корпоративними правами чи підприємством, на виконання покладених повноважень. Таким чином, з метою підвищення ефективності інструментарію запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, викладені рекомендації мають якнайшвидше потрапити до порядку денного законотворців. Надалі доречно провести роботу над вдосконаленням норм приватного права крізь призму вимог публічного права, які встановлені для службовців, запровадивши дієві механізми їх реалізації.