Ще зі шкільної парти у багатьох у пам’яті залишився термін «біпатрид» – особа, яка одночасно має громадянство двох країн.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Відразу ж варто відзначити, що слід відрізняти від біпатридів тих осіб, які мають подвійне громадянство складних держав. Відповідно до ст. 9 (у минулому ст. 8) Договору про Європейський Союз від 7.02.1992, ЄС дотримується принципу рівності своїх громадян, які користуються однаковою увагою з боку його інститутів, органів і установ. Громадянином Союзу є кожна особа, яка має громадянство держави-члена. Громадянство Союзу доповнює національне громадянство і не підміняє його. Тобто, окрім громадянства держави-члена ЄС, особа має також громадянство Союзу.
Аналогічною була ситуація й за часів Радянського Союзу. Проте з того часу, як Україна стала незалежною і прийняла власні нормативно-правові акти, усе змінилося. Ще у початковій редакції Закону України «Про громадянство» у ст. 20 було передбачено, що за громадянином України не визнається належність до іноземного громадянства до прийняття рішення про втрату громадянства України. Конституція України також чітко визначає, що у нашій державі існує єдине громадянство, а от за підставами для його набуття та припинення відсилає до закону.
Відкриваємо Закон «Про громадянство України» та дивимося його ст. 2, яка стверджує, що громадянство ґрунтується на різних принципах, одним із яких є принцип єдиного громадянства – громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства її адміністративно-територіальних одиниць.
Здавалося б, ця норма логічно дає зрозуміти, що громадянин України може мати виключно одне громадянство. Проте далі у тій же ст. 2 зазначено, що якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Іноземець, який набув громадянство України, у правових відносинах з Україною також визнається лише громадянином України. З цього виникає враження, що вже самим цим законом не прямо, а опосередковано передбачена можливість для громадянина України бути біпатридом. Невже норма закону знаходиться в протиріччі з Конституцією?
Чи можливе на законодавчому рівні подвійне громадянство в Україні, «Юридична Газета» поцікавилася у народного депутата Сергія Алєксєєва. «Ст. 4 Конституції України чітко визначає, що в Україні існує єдине громадянство, – нагадав він. – Окрім того, ст. 19 ЗУ «Про громадянство України» чітко передбачає однією з підстав втрати громадянства України добровільне набуття громадянства іншої країни, коли громадянин України повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто. Ніякі зміни до цієї частині Основного Закону чи закону «Про громадянство» на даний час не готуються, навіть така можливість не обговорюється. Навпаки, відповідно до запропонованих Президентом змін до законодавства, Верховна Рада, нарешті, має ухвалити дієві механізми запобігання біпартизму та в цілому модернізувати відповідні законодавчі норми».
Законопроекти
Верховна Рада України дійсно неодноразово намагалася встановити відповідальність за подвійне громадянство. Так, 7.02.2014 був зареєстрований за №4116 законопроект про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо відповідальності за неповідомлення громадянином України про набуття іноземного громадянства. Проте згодом цей законопроект було відкликано.
30.07.2014 було зареєстровано законопроект про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо декларування належності до іноземного громадянства. Він передбачав внесення змін до Закону «Про громадянство України» – доповнення його положеннями, відповідно до яких особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також посадові особи юридичних осіб публічного права зобов'язані щорічно до 1 квітня повідомляти про відсутність (належність) іноземного громадянства (підданства) шляхом подачі відповідних декларацій за формою та у порядку, визначеними центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства. Пропонувалося й встановлення кримінальної відповідальності за неподання чи подання завідомо неправдивої декларації про відсутність іноземного громадянства (підданства) або належність до іноземного громадянства (підданства). Проте й цей законопроект згодом був відкликаний.
Ще одна спроба врегулювати питання біпатризму була зроблена зовсім нещодавно: черговий законопроект про внесення змін до Закону «Про громадянство України» був зареєстрований у ВР 13.03.2017 за №6175. Та вже 11.04.2017 було вручено подання Комітету про його доопрацювання. Звичайно, це ще не кінець, та все ж питання й досі залишається відкритим та не вирішеним до кінця.
За міжнародними стандартами
У той же час, юрист LEMAN International Law Group Владислав Чуприна вважає, що в Україні в окремих випадках вже дозволено множинне громадянство (одночасна належність особи до громадянства двох або більше держав). «Ст. 14 Європейської конвенції про громадянство від 6.11.1997, ратифікованої Верховною Радою України 20.09.2006, передбачає, що держава-учасниця дозволяє: дітям, які автоматично набули різних громадянств при народженні, зберігати ці громадянства; своїм громадянам мати інше громадянство, якщо воно автоматично набувається у зв'язку зі вступом у шлюб, – розповідає він. – І хоча ця норма не набула свого закріплення у Законі «Про громадянство України», згідно з Конституцією, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства. Тому законодавче закріплення подвійного громадянства, на мою думку, потрібне якщо не через необхідність приведення національного законодавства у відповідність до міжнародного, то хоча б тому, що багато наших співвітчизників вже мають по декілька паспортів незалежно від визнання або невизнання Україною цього факту».
Тож питання подвійного громадянства в Україні не таке вже й просте та однозначне. Ми звернулися до посадових осіб з проханням прокоментувати, чи краще було б, якби наша держава офіційно дозволила подвійне громадянство, та на жаль, багато хто не зважився це прокоментувати.
На переконання Сергія Алєксєєва, «у людини не може бути двох Батьківщин. Якщо хтось має громадянство двох чи більше країн, він не впевнений у жодній з них і про всяк випадок має «запасний аеродром», який теж не є остаточним. Теоретично такий підхід можна було б виправдати, якщо йдеться, наприклад, про родини, де чоловік і дружина мають різне громадянство, і один з подружжя отримує нове громадянство, проте не хоче розривати зв’язки зі своєю країною, де має родичів. Однак, повторюсь, двох Батьківщин бути не може».
Дійсно, а що шукають ті, хто бажають мати дві Батьківщини? Можливо, прагнуть уникнути оподаткування чи ухилитися від служби в армії? Хоча не факт, що не доведеться платити податки і служити у обох державах. А можливо, не варто пов’язувати громадянство виключно з Батьківщиною, а слід вводити поняття «національної ідентичності»? У цьому випадку можна загадати про «Карту поляка», яка не надає громадянства у разі отримання, але дозволяє відновити свої зв’язки з цією країною.
Ефективне громадянство, або Справа Ноттебома
Очевидно, варто звернутися до так званого «ефективного громадянства». Цей принцип знайшов відображення у міжнародній договірній та правозастосовній практиці. Класичним рішенням з цього питання, яке стало міжнародним прецедентом, є «справа Ноттебома» 1955 р., що розглядалася Міжнародним судом ООН.
Фрідріх Ноттебом мав німецьке громадянство. У 1905 р. він оселився у Гватемалі, у жовтні 1939 р. був прийнятий до громадянства Ліхтенштейну, а на початку 1940 р. знову повернувся у Гватемалу. У грудні 1941 р. Гватемала оголосила війну Німеччині, і 30 листопада 1943 р. Ноттебом був заарештований у Гватемалі і інтернований у США. У 1946 р. він знову переїхав до Ліхтенштейну, проте лише через відмову Гватемали дозволити йому повернутися. Хоча ніяких вказівок на підстави для відмови за законом про громадянство у редакції 1934 р. тоді не було. Зокрема, не було ніяких тверджень про економічні інтереси або будь-яку діяльність, здійснювану чи плановану Ноттебомом у Ліхтенштейні, і ніякого виразу намірів перемістити всі або частину своїх інтересів і свою комерційну діяльність у цю країну.
У 1949 р. уряд Гватемали заарештував майно Ноттебома у Гватемалі. 7 грудня 1951 р. Ліхтенштейн заявив скаргу проти Гватемали у Міжнародний суд ООН. У скарзі містилася вимога відшкодувати вартість майна Ноттебома, а при нагоді і завдану йому шкоду. Гватемала заперечувала проти претензій Ліхтенштейна.
Міжнародний суд ООН встановив наступне: Ліхтенштейн вільний у питанні регулювання прийняття у власне громадянство, оскільки це сфера внутрішньої компетенції кожної держави. Однак від цього питання необхідно відокремити питання про здійснення дипломатичного захисту, яке не є внутрішньодержавної сферою, а регулюється міжнародним правом. Суд відмовив Ліхтенштейну у праві на здійснення міжнародного захисту Ноттебома проти Гватемали за завдані йому цією державою збитки і постановив, що:
- у міжнародному плані гарантії державної приналежності підлягають визнанню іншими державами тільки у тому випадку, якщо вони представляють собою справжній зв'язок між особою і державою, що гарантується громадянством;
- на основі не припинених тісних відносин Ноттебома з Гватемалою і Німеччиною і на противагу цьому ледь встановлених відносин з Ліхтенштейном (ні місця проживання, ні тривалого перебування на території Ліхтенштейну перед натуралізацією, відсутність показників перенесення виробничих і сімейних справ на територію цієї країни після натуралізації, а також виявлені обставини «вимушеного» проживання у Ліхтенштейні в 1946 р.) можна встановити відсутність критеріїв ефективності громадянства Ліхтенштейну.
Міждержавна договірна практика виробила ряд критеріїв «ефективного громадянства». Це, зокрема, місце проживання та здійснення цивільних і політичних прав біпатрида. Наприклад, в Угоді від 23.12.1993 між Російською Федерацією і Туркменістаном про регулювання питань подвійного громадянства закріплювалося, що особи, які перебувають у громадянстві обох сторін, проходять обов'язкову військову службу у тій країні, на території якої вони постійно проживають на момент призову.
Щодо критерію здійснення цивільних і політичних прав біпатридів можна скористатися положенням про Комісію міжнародного права від 21.11.1947. Відповідно до її ст. 2, у складі Комісії не повинно бути двох громадян однієї і тієї ж держави. Однак у разі подвійного громадянства кандидат вважається громадянином тієї держави, у якій він зазвичай користується своїми цивільними і політичними правами.
А як бути із державними службовцями?
Та повернемося до нашої країни. «Юридична Газета» поцікавилися, чи має різнитися відповідальність за отримання іншого громадянства, окрім українського, для державних службовців та пересічних громадян.
На думку старшого юриста ЮК Prove Group Наталії Єфанової, питання встановлення відповідальності державних службовців за отримання другого громадянства є досить важливим, оскільки вказані особи наділені певними повноваженнями та є носіями інформації, яка, зокрема, може містити державну таємницю. «Тому подвійне громадянство державних службовців є неприйнятним і вимагає застосування суттєвих та дієвих заходів відповідальності», – констатувала юрист.
А от суддя Вищого адміністративного суду України Світлана Головчук дотримується іншої точки зору: «Вважаю диференційований підхід недоречним, оскільки статусу державного службовця неважко позбутися. Принцип відповідальності не може залежати від статусу особи».
Народний депутат Сергій Алєксєєв зауважив, що відповідно до ст. 84 Закону України «Про державну службу», однією з підстав для припинення державної служби у зв’язку із втратою права на неї є саме набуття громадянства іншої держави. «Тобто навіть зараз законодавство однозначно забороняє обіймати державні посаді при біпатризмі, – підкреслює нардеп. – Не може людина, яка має підданство іншої країни, з повною віддачею працювати на Україну, бо виникатиме, як мінімум, той же конфлікт інтересів, а при доступі до інформації з обмеженим доступом – і шпіонаж. Тому тут все чітко і зрозуміло. У той же час, я як правник за фахом притримуюсь погляду, що перед законом усі мають бути рівними і нести однакову відповідальність, бо сьогодні це пересічний громадянин, а завтра за конкурсом він може стати державним службовцем з усіма можливими негативними наслідками».
Виходячи з викладеного, можна зробити висновок, що кожна країна має самостійно вирішувати для себе таке складне та многогранне питання, як можливість/заборона мати подвійне громадянство. В Україні ж воно на сьогодні залишається відкритим, адже будь-яка відповідальність за приховання другого громадянства відсутня.