Вже понад 3 роки суспільство та представники державних установ обговорюють запровадження проектів державно-приватного партнерства (далі – ДПП). Найчастіше мова йде про проекти розвитку морських портів. Офіційний запуск двох пілотних проектів у цій сфері був оголошений раніше в поточному році. Однак на додаток до портів інші об’єкти української інфраструктури (наприклад, залізничний транспорт) також можуть бути успішною платформою для запровадження проектів ДПП і навіть цього потребують, з огляду на нинішній стан таких об’єктів.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Практика впровадження ДПП у залізничній сфері надзвичайно різноманітна, але для нас наразі залишається іноземною. Це пояснюється низкою об’єктивних причин, серед яких однією з найвагоміших є недосконалість української законодавчої бази як у сфері ДПП, так і галузевої. Тоді як законодавство знаходиться на стадії розробки та вдосконалення, у державних органів є час та привід визначитися, які проекти ДПП вони вважають доцільними для інфраструктури та які об’єкти інфраструктури вони могли б надати для ДПП. Наприклад, нещодавно в медіа були повідомлення про можливість проектів концесії щодо залізничних вокзалів. Такі концесійні проекти могли б надати додатковий поштовх для розвитку залізничного транспорту в Україні загалом.
Залізничний транспорт – це надзвичайно інтегрована галузь. Її окремі компоненти (приміром, вокзали) не можуть існувати та розвиватися незалежно від інших (таких як рухомий склад залізничного транспорту, залізничні шляхи (колії), система управління та безпеки руху залізничного транспорту тощо).
Тож якщо будь-який з основних компонентів знаходиться у поганому стані, не поліпшується і не розвивається, це негативно вплине на розвиток інших компонентів, навіть якщо вони є об’єктами проектів ДПП. В умовах неналагодженого транспортного сполучення, зношеного рухомого складу, аварійного стану залізничних колій важко уявити сталий та успішний розвиток вокзалів. Лише вокзали не можуть забезпечити достатній для їх розвитку пасажиро- та вантажопотік.
Характерні риси ДПП проектів для залізничного транспорту
Особливості залізничного господарства впливають на характеристики, які можуть бути притаманні проектам ДПП у залізничній сфері. Серед таких характеристик варто відзначити наступні.
• Масштабність проектів
У зв’язку зі значною інтегрованістю, проекти ДПП у залізничній галузі часто охоплюють не окремі об’єкти, а певну частину загальної системи залізничного транспорту. Наприклад, у межах одного регіону чи населеного пункту або в межах певного напрямку, за умови, що він є певною мірою незалежним від решти системи транспорту (певна лінія метро або певний напрямок залізничного сполучення).
Концесії поодиноких залізничних станцій чи вокзалів у цьому контексті нечасто бувають окремими об’єктами проектів ДПП. Зазвичай вони передаються в концесію разом з відповідними напрямками сполучення. З одного боку, це збільшує обсяг проекту, а отже, ускладнює та збільшує його вартість, а з іншого боку, сприяє всебічному розвитку відповідного об’єкта ДПП.
Відповідальність приватного партнера у таких проектах покриватиме підтримку в належному стані та розвиток будівель вокзалу, а також пов’язаних з ним залізничних шляхів, управління пасажирськими та вантажними потоками тощо. Водночас передача в ДПП окремого великого вокзалу з його пов’язаною інфраструктурою є цілком можливим варіантом пілотного проекту, коли ще немає досвіду впровадження широкомасштабних проектів, а сфера ДПП знаходиться на початкових стадіях розвитку.
• Частково державне фінансування
Проекти ДПП зазвичай не можуть повністю фінансуватися коштом приватних інвесторів та потребують капітальних вкладень з боку державного партнера. Зважаючи на масштабність проектів ДПП у залізничній галузі та їх складність, такі проекти потребують суттєвих капітальних внесків, які приватний партнер не може взяти особисто на себе та вимагатиме розподілу фінансових зобов’язань з державним партнером.
Водночас повністю приватне фінансування може бути в тому випадку, якщо розглядати невеликий за розміром та масштабом проект ДПП (наприклад, обмежену концесію певного вокзалу, яка не вимагає великого обсягу капіталовкладень, за якою ризики будівництва та управління вокзалом лежать на приватному партнері). Однак такий проект, у зв’язку зі своєю обмеженістю, потребуватиме надзвичайно тісної та ефективної співпраці між приватним і державним партнером на щоденній основі задля постійного та ефективного функціонування цього об’єкта – вокзалу.
• Тісна співпраця
Через суттєву взаємопов’язаність всіх складових системи залізничного транспорту, багато з яких повинні залишатися у віданні та під контролем держави, проекти ДПП в цій сфері вимагають більш тісної співпраці між державним та приватним партнером. У деяких випадках це може негативно вплинути на швидкість та гнучкість прийняття рішень за проектом ДПП, що зазвичай вважається характерною перевагою проектів ДПП, на відміну від проектів, що запроваджуються тільки державним органом.
Крім того, необхідність постійної координації роботи залізничного транспорту з державними установами та організаціями, які його обслуговують, вимагає детального й уважного опрацювання цих питань вже на етапі переговорів та узгодження договору, що укладається в межах державно-приватного партнерства (далі – договір ДПП), а також відображення такої взаємодії в цьому договорі. Такого врегулювання потребуватимуть як ключові питання роботи вокзалу та залізничного транспорту (наприклад, забезпечення безпеки руху), так і повсякденні окремі питання взаємодії (зміни розкладів та режиму роботи вокзалу тощо). Окремі питання можуть бути вирішені на більш пізніх етапах співпраці у проекті ДПП між державним та приватним партнерами. Однак чим більше таких питань відкладається, тим більшими будуть ризики невчасного прийняття рішень та, відповідно, затримок чи недоліків у функціонуванні вокзалу.
Можливості структури проектів ДПП
Враховуючи зазначені особливості, варіантом структурування такого проекту може бути створення управляючої компанії – окремої юридичної особи, яка перебуватиме у спільній власності приватного та державного партнерів, в результаті чого враховуватиме позиції обох засновників. Загалом, створення такої управляючої компанії в міжнародній практиці вважається одним з кращих варіантів управління проектами ДПП, який забезпечує баланс функцій та відповідальності приватного і державного партнерів.
Однак в наших реаліях такий механізм наразі є неефективним. Насамперед, володіння державним партнером істотною часткою в такій компанії може мати негативний вплив на її повноваження розпоряджатися своїм майном та активами (наприклад, передача в оренду), а також покладатиме на управляючу компанію додаткові обов’язки та процедури (наприклад, державні закупівлі), які невластиві приватним компаніям. Внаслідок цього проект ДПП може бути позбавлений гнучкості й ефективності, тобто не зможе вчасно та адекватно відреагувати на зміни у кон’юнктурі ринку, певні економічні, соціальні явища, а отже, буде принаймні частково позбавлений шансів на успіх. Водночас, якщо частка державного партнера у спільному підприємстві буде занадто малою, він не матиме змоги впливати на ключові рішення управляючої компанії та захищати свої інтереси в такому проекті.
Золотою серединою може бути, наприклад, створення за договором ДПП окремого органу (комітету або комісії), в який входитимуть представники обох партнерів та повноваження якого включатимуть вирішення питань діяльності управляючої компанії.
Проте відповідно до законодавства України, повноваження такого органу є достатньо суперечливим питанням, адже він не є органом управління юридичної особи та представником засновників з повноваженнями впливати на рішення управляючої компанії. Він також не може вважатися окремою юридичною особою, що вступає у договірні відносини з управляючою компанією. Відповідно, обов’язковість рішень такого органу для управляючої компанії, а також наслідки та відповідальність у разі недотримання таких рішень наразі є спірними з позиції законодавства. Водночас вирішення цього питання і зменшення ризиків хоча б частково може бути здійснене шляхом якісного структурування та детального опрацювання проекту договору ДПП (зокрема, положень про такий орган).
У процесі розробки проектів ДПП виникатимуть також інші концептуальні питання (в тому числі щодо тарифного регулювання, забезпечення інтенсивності руху потягів, великого пасажиропотоку і вантажопотоку), які безпосередньо впливатимуть на збільшення чи зменшення користування вокзалом та залізничним транспортом, а отже, і на прибутковість проекту. Багато таких питань можна вирішити шляхом переговорів, пошуку найбільш оптимального розподілу ризиків та належного структурування проекту, як у прикладі з управляючою компанією. Однак це не скасовує необхідність внесення змін до чинного законодавства України, без яких проект ДПП та договір ДПП можуть так і залишитися нереалізованими.