Послуги у сфері взаємодії з урядом
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Сфера економіки традиційно вважається основою сильної держави, запорукою виконання нею своїх сервісних і соціальних функцій. Сучасна сфера української економіки представлена доволі різними суб’єктами господарювання. Серед них — монополісти і суб’єкти великого бізнесу, які поряд із виконанням важливої економічної ролі мають певні важелі впливу на соціально-політичну ситуацію в країні, розвиток законодавства, прийняття органами влади тих чи інших рішень. Натомість представники середнього та малого бізнесу намагаються донести до влади свої проблеми та запити шляхом об’єднання у бізнес-асоціації тощо. Тобто на сьогодні всі суб’єкти бізнесу прагнуть будувати комунікацію з владою і знаходити інструменти впливу на рішення, що приймаються органами влади на різних рівнях, саме з метою просування і захисту власних бізнес-інтересів. Крім суб’єктів бізнесу, громадські організації, професійні об’єднання також шукають механізми впливу на владу з метою просування своїх ініціатив.
Напрям діяльності, у межах якого представники бізнес-спільноти і громадськості демократичними методами доносять до органу влади свої потреби та інтереси, отримав назву GR. Goverment Relations Service буквально означає «послуги у сфері взаємодії з урядом».
Відносини з органами державної влади та/або місцевого самоврядування з метою просування і захисту власних інтересів є не епізодичними фактами в українському суспільстві, а тривалою сталою практикою. Підтвердженням цьому є виокремлення такого напряму серед послуг юридичних і консалтингових фірм, попит бізнесу на фахівців GR, введення посади GR-менеджерів або навіть цілих структурних підрозділів в українських компаніях. Отже, наразі склалася ситуація, коли фактично відносини з надання GR-послуг виокремилися, набули характерних рис, активно розвиваються, можуть здійснювати значний вплив на економічну та соціально-політичну ситуацію, а тому потребують самостійної законодавчої регламентації, законодавчо визначених правил надання цих послуг в Україні.
Як регулюється GR, або нормативно-правова база
За роки незалежності в Україні сформовано певну законодавчу базу щодо регулювання відносин влади з бізнесом і громадськістю. Зокрема, взаємодія органів державної влади, місцевого самоврядування із суб’єктами господарювання, їх об’єднаннями, громадськими об’єднаннями, іншими учасниками суспільних відносин різною мірою урегульована положеннями таких законів України, як: «Про звернення громадян», «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» та інших. Самостійне важливе значення для регулювання відносин влади з бізнесом має Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», яким закріплені права громадян, суб’єктів господарювання, їх об’єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики (ст. 6), передбачено проведення підготовки аналізу регуляторного впливу акта його розробником (ст. 8), оприлюднення проєктів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб, їх об’єднань (ст. 9) та інші способи взаємодії при реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Також потрібно згадати антикорупційне законодавство та нещодавно прийнятий Закон України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)», положення якого, зокрема, стосуються відносин влади з бізнесом і громадськістю, оскільки закріплюють правові та організаційні засади функціонування системи запобігання надмірному впливу осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів), зміст і порядок застосування заходів впливу на цих осіб.
Чинне законодавство передбачає такі напрями взаємодії та співпраці органів влади різних рівнів з бізнесом і громадськістю, як: можливість підготовки пропозицій до законодавства; публічного оприлюднення позицій щодо певних рішень органів влади, висвітлення та обґрунтування його недоліків, потенційних ризиків або переваг; делегування представників до громадських рад, консультаційних рад, робочих груп при органах влади; проведення експертних досліджень та оприлюднення їх результатів; проведення публічних обговорень певних проблем за участю представників Уряду, міністерств, профільних відомств з метою донесення власного бачення шляхів їх розв’язання.
Водночас норми названих вище законодавчих актів мають лише опосередкований вплив на регламентацію GR-послуг, оскільки не розв’язують проблеми виходу цих послуг з тіні, не запобігають корупційним ризикам, неповною мірою сприяють дотриманню балансу між приватними потребами бізнесу або громадських об’єднань та суспільними, державними інтересами, не гарантують забезпечення національної безпеки при прийнятті рішень на користь суб’єктів господарювання та/або їх об’єднань.
Післявоєнне відновлення України та GR-послуги
В умовах війни потреба бізнесу та громадськості у GR-послугах не тільки не зменшується, але й набуває нового значення та нових цілей.
Триваюча російсько-українська війна, введення режиму воєнного стану призвели до змін у всіх сферах життя українського суспільства, безпрецедентного падіння національної економіки, зумовили трансформацію та зміни в політиці, державному регулюванні економіки, адаптацію законодавства до нових викликів. Так, у перші місяці війни держава з метою підтримки бізнесу значно зменшила регуляторний вплив на сферу господарювання, спростила умови здійснення господарської діяльності, запровадила податкові, кредитні та інші пільги, значно зменшила контроль за здійсненням господарської діяльності. Проте наразі, маючи підвищені очікування від бізнесу, держава повернула майже всі довоєнні умови здійснення господарської діяльності.
Сьогодні фінансова стабільність нашої держави значною мірою забезпечується за рахунок зарубіжних і міжнародних донорів, видатки державного бюджету передусім спрямовані на потреби оборони та відсічі збройної агресії російської федерації. В цих умовах державна допомога та підтримка суб’єктів господарювання знижується та обмежується, виділяються пріоритетні види господарської діяльності. Водночас Україна розробляє плани повоєнного відновлення, реалізація яких також неможлива без міжнародної економічної (фінансової) підтримки і створення сприятливих правових та економічних умов для розвитку певних видів господарської діяльності (будівельна діяльність, енергопостачання, агробізнес, військова промисловість та ін.) і певних суспільних відносин (земельних, інвестиційних тощо).
Очевидно, що темпи відновлення економіки України залежатимуть як від тривалості війни, швидкості деокупації територій та відновлення на них правопорядку, так і від міжнародної підтримки та необхідних своєчасних рішень органів влади. В таких умовах галузі економіки розвиваються і будуть розвиватися нерівномірно, відбудеться перегляд пріоритетних напрямів господарської діяльності, підстав надання державної допомоги, соціальних виплат тощо. Водночас проблеми, інтереси і потреби бізнесу й громадськості під час війни і у період післявоєнної відбудови України вже відрізняються і будуть відрізнятися від мирного часу, тому нагальною є і буде потреба взаємодії з органами влади задля просування і захисту власних бізнес-інтересів та інтересів громадських об’єднань.
Під час війни та в період післявоєнного відновлення України GR-послуги можуть допомогти бізнесу взаємодіяти на різних рівнях з органами влади для захисту своїх інтересів, забезпечення підтримкою, врегулювання питань безпеки і стабільності здійснення господарської діяльності. Також GR-послуги можуть сприяти в отриманні міжнародної допомоги та підтримки через співпрацю з відповідними міжнародними організаціями й урядами іноземних країн.
Узагальнено чинниками, що зумовлюють затребуваність та одночасно специфіку GR-послуг в умовах війни, можна назвати:
‒‒ зміни в пріоритетах, що означає перенаправлення державою пріоритетів економічного розвитку у зв’язку з воєнним конфліктом, зосередження на тих галузях економіки, які є важливими в аспектах безпеки, оборони та гуманітарної допомоги, а це може призвести до зміни підходів у роботі з представниками громадськості та бізнесу;
‒‒ збільшення важливості питань безпеки та оборони, що вимагатиме переорієнтації, зміни фокусу уваги спеціалістів у GR, врахування саме цих аспектів при взаємодії з органами влади у просуванні інтересів бізнесу і громадськості;
‒‒ зміна стратегій, що означає, що умови війни можуть вимагати від спеціалістів у GR зміни стратегій і методів взаємодії з органами влади усіх рівнів, більш активного впливу на прийняття рішень щодо питань безпеки, гуманітарної допомоги та економічного відновлення;
‒‒ підвищення важливості гуманітарних питань, які в умовах війни стають дуже актуальними, наприклад, питання гуманітарної допомоги, медичного обслуговування, соціальної підтримки, розв’язання яких можуть пропонуватися спеціалістами в GR при просуванні інтересів бізнесу.
Крім того, навіть в умовах війни GR-послуги можуть бути інструментом для залучення інвестицій, зокрема від іноземних інвесторів. GR-послуги можуть бути спрямовані на запровадження спеціальних умов для інвесторів, наприклад, шляхом просування певних законодавчих ініціатив, що сприяють інвестиціям, підготовці різних програм і пропозицій, які можуть зацікавити потенційних інвесторів.
Отже, GR-послуги відіграють значну роль у захисті інтересів бізнесу та громадськості, у розв’язанні важливих питань розвитку економіки і суспільства під час війни. Форми здійснення GR-послуг можуть бути такими: консультування та підтримка суб’єктів бізнесу або громадських організацій у співпраці з органами влади, підготовка законодавчих ініціатив та/або опрацювання й аналіз законопроєктів, лобіювання і сприяння розв’язанню різноманітних питань у взаємодії з органами влади на різних рівнях. GR-послуги спрямовані на те, щоб бізнес і громадськість були почуті владою, а їх інтереси і потреби були враховані при прийнятті органами влади відповідних рішень на взаємовигідних для обох сторін засадах.
Водночас така взаємодія не позбавлена корупційних ризиків і ризиків діяльності агентів впливу, спрямованої, наприклад, на запуск певних деструктивних процесів, що можуть загрожувати національній безпеці нашої держави. Так, іноземні інвестори можуть лобіювати власні інтереси в обмін на значні фінансові ресурси для певної сфери в Україні. Але такі інвестиції можуть бути прихованим способом впливу на суспільно-політичне середовище, прийняття необхідних законів без врахування національних і суспільних інтересів.
Використання можливостей GR-послуг в умовах війни потребує врахування етичних аспектів, забезпечення прозорості та відповідальності суб’єкта надання GR-послуг та органу влади при просуванні інтересів певних суб’єктів бізнесу або громадських об’єднань, оскільки в результаті надання цих послуг користь повинні отримати не тільки замовники послуги, але й має бути досягнуто загальне суспільне благо, стабільність суспільних відносин і враховані інтереси держави.
Всі ці аспекти підтверджують необхідність самостійного законодавчого регулювання способів і механізмів взаємодії органів влади зі спеціалістами, які займаються практикою GR.
Здебільшого намагання законодавчої регламентації надання GR-послуг пов’язують з підготовленими проєктами законів у сфері лобіювання. Історія спроб законодавчого врегулювання відносин лобіювання представлена реєстрацією в Верховній Раді України чотирьох законопроєктів, зокрема: «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (№3059); «Про лобізм» (№3059–1); «Про правове та прозоре регулювання діяльності з лобіювання» (№3059–2); «Про лобістську діяльність» (№3059–3), проте жоден законопроєкт через значну кількість прогалин і неточностей не отримав підтримки у парламентарів.
Нещодавно вкотре було здійснено спробу в цьому напрямі. Так, Національне агентство з питань запобігання корупції підготувало проєкт Закону України «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні», який 7 грудня 2023 року був схвалений Кабінетом Міністрів України.
Загальновідомо, що прийняття закону, спрямованого на врегулювання відносин у сфері лобіювання, є однією з вимог вступу України до Європейського Союзу. Прийняття такого закону не лише направлено на реалізацію зафіксованих у Пакеті розширення рекомендацій Європейської комісії, але й позиціонується як складова урядового антиолігархічного плану дій. Відповідаючи на запитання щодо згаданого вище законопроєкту, голова НАЗК Олександр Новіков наголосив на тому, що бізнес-асоціації допоки не мають унормованого механізму лобіювання своїх інтересів, а підготовлений проєкт Закону покликаний це змінити, встановивши зрозумілі правила гри у цій сфері. Другим завданням законопроєкту голова НАЗК назвав посилення громадських організацій завдяки наданню їм законних механізмів адвокації своїх ініціатив.
Підготовлений НАЗК законопроєкт викликав жваву дискусію в професійному середовищі та отримав неоднозначні оцінки фахівців, тому, оминаючи питання його змісту, необхідно зазначити, що навіть його прийняття не розв’яже проблему законодавчої регламентації надання GR-послуг повною мірою. Річ у тім, що поширеним, хоча й не зовсім правильним, є ототожнення понять GR і лобізму. Зокрема, GR розглядається як невід’ємна частина лобізму або GR і лобізм сприймаються як дві назви однієї діяльності.
Лобізм не єдиний напрям GR
Напрями GR та лобіювання дійсно пов’язані, проте є певні відмінності між ними. Так, GR охоплює ширший спектр діяльності, зокрема взаємодію з органами влади на різних рівнях: місцевому, регіональному, національному або міжнародному. Форми GR доволі різноманітні і не обмежуються консультуванням з питань політики, співпрацею з державними структурами, аналізом впливу законопроєктів. GR може охоплювати не лише лобіювання, але й співпрацю з громадськими організаціями, розробку стратегій для взаємодії з органами влади (формування відносин з певними посадовцями). Натомість лобіювання має більш вузьку спрямованість, а саме вплив на процес прийняття рішень органами влади. Здебільшого лобіювання асоціюється зі спробами вплинути на конкретний законопроєкт чи прийняття підзаконного акта, або прийняття конкретного політичного рішення, яке має важливе значення для діяльності бізнесу чи громадськості.
У багатьох країнах лобізм як політико-правове явище є невід’ємною складовою процесу прийняття законів та підзаконних нормативно-правових актів. З аналізу зарубіжних практик, міжнародних актів, вітчизняної практики розвитку GR-послуг вбачається більш правильним розуміти лобізм як певну технологію (яка має свою форму і зміст) роботи з органами влади, натомість GR розглядати як ширше поняття та управлінську функцію (зокрема, якщо брати на рівні компанії або громадської організації). Через такі технології, як лобізм, PR, корпоративну відповідальність, форми державно-приватного партнерства тощо суб’єкт і досягає поставлених перед собою цілей взаємодії з органами влади, що є змістом GR.
Іншими словами, лобізм можна розглядати основною послугою, проте не єдиним напрямом GR. Тому прийняття підготовленого НАЗК проєкту Закону «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні» або іншого закону, що буде регулювати відносини у сфері лобіювання, стане важливим, проте лише одним із кроків на шляху до самостійної законодавчої регламентації GR-послуг у нашій країні.
При цьому можна висловити думку, що для ефективного регулювання відносин, що виникають при наданні GR-послуг в Україні, на рівні закону потрібно закріпити низку ключових елементів, зокрема:
‒‒ закріплення законодавчого визначення GR або ключових ознак такої діяльності;
‒‒ встановлення вимог до прозорості GR-послуг, тобто введення чітких правил та умов щодо діяльності з надання цих послуг, реєстрації осіб, які їх надають, і вимог до звітності про їхню діяльність;
‒‒ закріплення обов’язку дотримання етичних норм принаданні GR-послуг (за прикладом розробки кодексів етики для лобістів, зокрема вимог, що попереджають корупційні ризики та конфлікт інтересів);
‒‒ передбачення підстав і дієвих інструментів залучення представників громадськості до обговорення тих питань, які мають важливе соціальне значення, та врахування їх думки, що дасть змогу зробити політичні процеси прийняття владних рішень більш прозорими і відкритими;
‒‒ закріплення положень щодо забезпечення інформованості та підготовки GR-спеціалістів, що можуть передбачати розробку відповідних освітніх програм, а також інформування щодо правил, етики та методів взаємодії з органами влади;
‒‒ закріплення форм, способів і порядку взаємодії з органами влади, а також закріплення принципу готовності органів влади до взаємодії з GR-спеціалістами, які надають ці послуги відповідно до вимог законодавства;
‒‒ встановлення загальних вимог щодо запобігання корупції при наданні GR-послуг, наприклад, шляхом впровадження механізмів контролю, що мінімізують ризики корупції та впливу недобросовісних практик у сфері GR, або відсиланням до спеціальних антикорупційних законів.
Євроінтеграційні прагнення України вимагають, щоб при розробці відповідного нормативно-правового акта були враховані та впроваджені кращі практики у сфері GR, зокрема відповідно до європейських і світових стандартів.
Вбачається, що прийняття спеціального закону сприятиме легітимізації GR-послуг, розвитку більш прозорої, ефективної та етичної сфери GR в Україні. Таке твердження ґрунтується на позитивному прикладі законодавчого врегулювання відносин у сфері медіації. Як відомо, в Україні відносини щодо надання послуг медіації доволі тривалий час існували фактично, проте не мали самостійного законодавчого регулювання. Прийняття наприкінці 2021 року довгоочікуваного Закону України «Про медіацію», крім суто юридичного значення, що полягає у визначенні правових засад і порядку проведення медіації як позасудової процедури врегулювання конфлікту (спору), принципів медіації, статусу медіатора, вимог до його підготовки, інших питань, пов’язаних з цією процедурою, має значний практичний позитивний ефект для розвитку медіації, підготовки медіаторів, популяризації цієї позасудової процедури вирішення спорів.
Отже, GR-послугам, як і багатьом іншим суспільним явищам і процесам, які об’єктивно існують, наразі необхідне належне законодавче регулювання, що запровадить прозорі та ефективні правила гри при наданні цих послуг, спрямованих на ефективну взаємодію з органами державної влади та місцевого самоврядування. Законодавча регламентація надання GR-послуг має розв’язати не тільки проблему їх виведення з тіні, а й закріплення основоположного принципу взаємовигідного задоволення приватних і суспільних, державних інтересів, прийняття владних рішень без корупційних ризиків і загроз національній безпеці. Умови війни та перспективи післявоєнної відбудови України передбачають більш тісну співпрацю органів влади з бізнесом і громадськістю, що також виступає вагомим аргументом на користь прийняття спеціального закону у сфері GR.