Інститут державної допомоги суб'єктам господарювання існує в Україні вже 3 роки, але для більшості юристів вона й досі залишається «скринькою Пандори». У цій статті буде розкрито поняття та основні правила її надання, а також законодавчі ініціативи у цьому напрямі 2020 р.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Acquis communautaire (правова система Європейського Союзу)
Угода про асоціацію, яка набула чинності в частині державної допомоги 01.01.2016 р., передбачає, що в Україні система регулювання державної допомоги суб'єктам господарювання повинна повністю відповідати аналогічній системі в ЄС. До закінчення перехідного періоду (31.12.2022 р.) Україна зобов'язана привести своє законодавство у цій сфері у повну відповідність до європейських вимог.
Метою надання державної допомоги за новими правилами є прозорість і чітка визначеність її надання, зменшення можливостей витрачання державних коштів, наприклад, шляхом підтримки не ефективних підприємств, і як наслідок — більш ефективне витрачання державних ресурсів, зокрема коштів державного бюджету. Цей напрямок для України важливий, потрібний та неминучий на шляху розвитку ефективної економіки країни та інтеграції з ЄС.
Закон України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» (далі — Закон) є базовим у системі надання державної допомоги. Він набрав чинності в повному обсязі з серпня 2017 р. Так само, як і Угода про асоціацію, він дає можливість протягом перехідного періоду привести чинні на дату набрання ним чинності програми державної допомоги у відповідність до його вимог. Проте нова державна допомога має надаватися вже відповідно до вимог цього Закону та норм Європейського Союзу, зокрема, лише після отримання рішення Антимонопольного комітету України (далі — АМКУ, Комітет) про її допустимість для конкуренції.
Найнеприємнішим наслідком надання державної допомоги без відповідного рішення АМКУ може бути повернення суб'єктом господарювання такої допомоги у повному розмірі.
ДД чи не ДД? Ось в чому питання…
Державною допомогою суб'єктам господарювання є підтримка у будь-якій формі за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності. Загальне правило каже, що така допомога є недопустимою.
Кажучи просто, держава не має права надавати підтримку за рахунок будь-яких своїх ресурсів (як державних, так і місцевих) підприємствам, що діють на будь-яких конкурентних ринках. Причому підхід до визначення ринку та конкуренції при оцінці державної допомоги суттєво відрізняється від того, який застосовується Комітетом при інших розслідуваннях чи дослідженнях. У цьому випадку немає потреби визначати конкретний товарний ринок, його територіальні та часові межі, так само, як і реально існуючих конкурентів, порівняно з якими підприємство отримує переваги через втручання держави. Достатньо визнання, що такий товарний ринок в цілому є або потенційно може бути конкурентним, тобто не існує законодавчих обмежень для вступу до нього.
Що ж стосується територіальних меж, то наразі існують розбіжності між нормами ЄС та України. В правовій системі ЄС державна допомога оцінюється в рамках так званого внутрішнього ринку, тобто ринку вільної торгівлі між всіма країнами ЄС. В нашому ж законодавстві посилання на торгівлю з ЄС ще немає, тому межами ринку вважається територія України.
Якщо є правило, має бути й виключення
Державна допомога суб'єктам господарювання є недопустимою, якщо інше не передбачено європейським законодавством. Та й Угода про асоціацію, і український закон містять посилання на певні виключення. У де яких з них така допомога є автоматично допустимою, а в деяких може бути допустимою за умови виконання правил її надання, які встановлюються відповідними критеріями допустимості державної допомоги. В ЄС — Європейською комісією, в Україні — Кабінетом Міністрів. Детальний огляд таких виключень зробимо в наступній статті.
Новели державної допомоги-2020. Куди рухаємося?
Три роки практики показали, що далеко не все працює ідеально, і де які норми українського Закону про державну допомогу потребують вдосконалення. Більше того, доопрацювання його норм вимагало підписання Угоди про асоціацію, оскільки чинна редакція Закону розроблялася ще до того, як Україна її підписала, тому документ не в повній мірі відповідає її вимогам. Спільно з експертами проєкту ЄС «Підтримка Антимонопольного комітету України у впровадженні правил державної допомоги» (SESAR) АМКУ розробив та в жовтні 2020 р. схвалив проєкт змін до цього Закону.
Запропоновані зміни ще більше наближують національне законодавство до вимог Європейського Союзу та забезпечують виконання міжнародних зобов'язань, взятих на себе Україною. Нова редакція приводить наше законодавство у цілковиту відповідність до європейських норм та практики.
Серед основних змін: додається критерій впливу на торгівлю між Україною та державами-членами ЄС, про який зазначалося вище. Наразі проєкт проходить погодження з зацікавленими особами.
Розробку оновленої редакції Закону можна було б вважати впевненим кроком до «перемоги», якби не декілька «але»… Поки Комітет спільно з надавачами та отримувачами державної допомоги працював над наближенням до європейських норм, парламентом було прийнято низку законів, які можна розцінювати як такі, що пригальмовують швидкість наближення до ЄС. Наприклад, згідно з перехідними положеннями Закону №540-IX від 30.03.2020 р., в період карантину, встановленого Кабінетом міністрів України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (Covid-19), було фактично призупинено розповсюдження дії Закону про державну допомогу на рішення місцевих органів влади щодо невідкладного внесення змін до місцевих бюджетів.
Законом України №692-IX від 16.06.2020 р. було внесено зміни, якими, зокрема, будь-які проєкти, що реалізуються Українським інститутом книги у порядку, встановленому Законом України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні», повністю виключено з-під дії Закону про державну допомогу; у перелік видів державної допомоги, що може бути допустимою, додано підтримку креативних індустрій та туризму, якщо вплив такої державної допомоги на конкуренцію є неістотним. Тобто ці зміни дозволяють надавати державну підтримку галузям, у яких її надання в Європейському Союзі не дозволене або дозволене лише за певних умов.
Оскільки в європейському законодавстві таких виключень немає, існує ризик визнання їх невідповідності умовам Угоди про асоціацію і, як наслідок, невиконання Україною взятих на себе зобов'язань.
Закон «Про державну підтримку інвестиційних проєктів зі значними інвестиціями», відомий також як закон «про інвестнянь», встановив, що на відносини, які він регулює, дія Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» (до речі, так само, як і Закону «Про інвестиційну діяльність») не поширюється.
Наразі є ще декілька вже прийнятих законів чи їх проєктів, які всупереч Угоді про асоціацію суттєво розширюють перелік виключень з-під дії правил Європейського Союзу щодо недопустимості державної допомоги. Тобто з одного боку країна намагається залучити іноземних інвесторів і вирішити нагальні проблеми економіки, а з іншого — піддає сумніву виконання зобов'язань перед своїми міжнародними партнерами. Найближчі 2 роки є для нас критично важливими для виправлення ситуації, оскільки після закінчення перехідного періоду ми вже не матимемо права на помилки.
На жаль, поки що Комітет бачить досить низьку зацікавленість юридичного суспільства в удосконаленні законодавства у цій сфері та його практичному застосуванні. Це, на наш погляд, є свідченням того, що юристи (як практикуючі, так і науковці) поки не розуміють, наскільки важливою може стати їхня роль у впровадженні інституту державної допомоги в Україні та, відповідно, наближенні країни до європейських стандартів. Тому закликаємо активно долучатися до обговорення запропонованої Комітетом редакції Закону про державну допомогу та до подальшої роботи з удосконалення відповідної нормативної бази.