Оскарження антимонопольного штрафу в… ЄСПЛ
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Отримавши рішення національного антимонопольного відомства про накладення штрафу, компанії-відповідачі, які незгодні з рішенням регулятора, здебільшого обирають шлях судового оскарження такого рішення. Далі, вичерпавши всі правові засоби національного захисту та не отримавши належного захисту своїх прав у вітчизняних судах, компанії-відповідачі можуть звернутися за захистом своїх прав до міжнародних судових та арбітражних установ, включаючи Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ, Суд). Однак антимонопольні справи здебільшого не мають великого попиту в ЄСПЛ. Про це свідчить та незначна кількість справ цієї категорії, які Суд розглянув станом на сьогодні.
Причини для цього різні: завантаженість Суду та значний строк розгляду справ; обтяжливі наслідки на національному рівні, що виражаються у нарахуванні пені за прострочення сплати штрафу та його стягнення; відсутність гарантій успішного розгляду справи тощо. Наявна практика Суду щодо антимонопольних справ свідчить про те, що основною підставою для звернення до ЄСПЛ в антимонопольних справах є порушення ст. 6 Європейської конвенції з прав людини (далі – Конвенція), що гарантує право на справедливий суд.
Антимонопольні справи: спір цивільного характеру чи кримінальне обвинувачення ?
У ст. 6 (1) Конвенції зазначено, що «кожен має право на справедливий та публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення».
На перший погляд, ст. 6 (1) Конвенції вказує, що гарантії цієї статті поширюються лише на ті справи, що пов’язані з правами та обов’язками цивільного характеру або з кримінальним обвинуваченням. Однак як поняття «права та обов’язки цивільного характеру», так і поняття «кримінальне обвинувачення» мають автономний зміст у практиці Суду та не можуть тлумачитися у світлі їх розуміння внутрішнім законодавством держави-учасниці Конвенції. Тому те, що в національному законодавстві певної країни вважається, наприклад, адміністративним правопорушенням, на думку Суду, може відповідати ознакам, притаманним кримінальному обвинуваченню (рішення Суду у справі Ozturk v. Germany) або спору щодо прав та обов’язків цивільного характеру (рішення Суду у справі Konig v. Germany).
Прецедентна практика ЄСПЛ підтверджує, що штраф, накладений за порушення законодавства про конкуренцію, може мати кримінальну природу відповідно до ст. 6 Конвенції. Для визначення того, чи було заявнику висунуте кримінальне обвинувачення для цілей застосування ст. 6 Конвенції, Суд застосовує широко відомий тест Енгеля (the «Engel criteria»).
Тест Енгеля
Ще у 1976 р. у справі Engel and others v. Netherlands ЄСПЛ дійшов висновку, що поняття «кримінальне обвинувачення» має автономне значення для цілей застосування Конвенції та не залежить від його внутрішнього закріплення законодавствами держав-учасниць Конвенції. В цьому рішенні Суд встановив три альтернативні критерії кримінального обвинувачення: кваліфікація правопорушення згідно з внутрішнім законодавством держави-учасниці Конвенції; характер правопорушення; ступінь суворості потенційного покарання.
Практика Суду в антимонопольних справах
Deewer v. Belgium
У цій справі власник магазину гр. Девер був визнаний винним у порушенні порядку встановлення цін на м'ясну продукцію. У повідомленні, надісланому королівським прокурором, було зазначено, що проти нього відкрите кримінальне провадження, а магазин підлягає закриттю до ухвалення рішення компетентного суду. Однак гр. Деверу було запропоновано уникнути таких наслідків шляхом сплати 10 тис. бельгійських франків у порядку «мирової угоди», на що гр. Девер погодився, бажаючи уникнути закриття магазину.
Не звертаючись до національних судових органів, гр. Девер подав заяву до тодішньої Європейської комісії з прав людини. У заяві до Комісії він стверджував, що накладена на нього досудова санкція у розмірі 10 тис. бельгійських франків порушила його право на справедливий судовий розгляд, а також презумпцію невинуватості, гарантовані ст. 6 Конвенції. Комісія у цій справі зазначила, що окремо ні пропозиція виплатити штраф, ні рішення про закриття магазину не суперечать ст. 6 (1) Конвенції, однак використання цих процедур разом порушує право на справедливий судовий розгляд у кримінальній справі, гарантоване заявнику ст. 6 (1) Конвенції.
Société Stenuit v. France
У цій справі Французьке міністерство економічних та фінансових справ визнало заявника винним у змові з конкурентами на торгах та наклало штраф відповідно до національного закону про конкуренцію. Тодішня Європейська комісія з прав людини вирішила, що положення ст. 6 (1) Конвенції у цій справі підлягають застосуванню. Застосувавши тест Енгеля, Комісія дійшла висновку, що накладений штраф являє собою «кримінальне обвинувачення» через характер французького антимонопольного права, що має на меті захист вільної конкуренції на французькому ринку, тобто загальних інтересів суспільства, які охороняються кримінальним правом, а також обтяжливу суму штрафу, що складала до 5% річного обігу компанії.
Jussila v. Finland
Обставини цієї справи, хоча й прямо не стосувалися законодавства про конкуренцію, однак у своєму рішенні Суд прямо зазначив, що застосування критеріїв Енгеля стало підставою для включення до переліку кримінальних тих справ, що традиційно до них не належать. Серед таких справ Суд назвав антимонопольні справи, посилаючись на рішення у справі Société Stenuit v. France.
Neste St. Petersburg & Others v. Russia
У цій справі територіальне відділення Міністерства Російської Федерації з антимонопольної політики (МАП) визнало заявників – операторів автомобільного палива – винними у вчиненні антиконкурентних узгоджених дій. Заявники стверджували, що провадження в територіальному відділенні МАП та арбітражних судах мали кримінальний характер, що порушило їхнє право на справедливий судовий розгляд, а також принцип невинуватості, закріплені ст. 6 Конвенції.
Доводячи свою правоту, заявники стверджували, що правопорушення заявників було визнано «кримінальним» відповідно до внутрішнього права РФ, метою національного антимонопольного провадження був захист загального інтересу, що є ознакою кримінального права, а також прецедентне право ЄСПЛ чітко вказує на те, що органи, створені відповідно до Конвенції, мали схильність розглядати антимонопольні спори як «кримінальні» згідно зі ст. 6 Конвенції.
ЄСПЛ, застосувавши критерії Енгеля у цій справі, надав оцінку твердженням заявників. По-перше, ЄСПЛ зазначив, що національний Закон «Про конкуренцію» хоча й передбачає кримінальну відповідальність за антимонопольні правопорушення, проте таку відповідальність згідно зі ст. 19 Кримінального кодексу Російської Федерації потенційно могли б нести фізичні особи (наприклад, менеджери компаній), але не компанії. По-друге, сфера вище згаданого закону не має загального характеру, а навпаки – обмежений.
Щодо останнього твердження заявників ЄСПЛ зазначив, що наявна прецедентна практика не містить чіткого висновку про те, що антимонопольні правопорушення потрібно розглядати як «кримінальні обвинувачення» згідно зі ст. 6 Конвенції. Натомість ЄСПЛ зазначив, що він розглядає конкретну справу з огляду на критерії Енгеля, які дозволяють з’ясувати, чи було висунуте заявнику «кримінальне обвинувачення».
Виходячи з таких міркувань, Суд зробив висновок про те, що заявникам не було висунуте «кримінальне обвинувачення згідно зі ст. 6 Конвенції, а отже, зазначена стаття не підлягає застосуванню. Суд визнав заяву несумісною з «ratione materia» та відхилив.
Menarini Diagnostics S.R.L. v. Italy
У 2001 р. антимонопольне відомство Італії розпочало розслідування на предмет недобросовісної конкуренції на ринку діагностичних засобів для діабету, а своїм рішенням, винесеним у квітні 2003 р., визнало компанію Menarini Diagnostics S.R.L. («Menarini Diagnostics») винною у вчиненні правопорушення та наклало штраф у розмірі 6 млн євро.
Компанія безуспішно оскаржувала це рішення, звертаючись до компетентних судових органів Італії. Використавши всі правові засоби національного захисту, вона звернулася до ЄСПЛ. Головне твердження Menarini Diagnostics полягало в тому, що італійська система судового перегляду антимонопольних рішень перешкоджала праву заявника на справедливий судовий розгляд згідно зі ст. 6 (1) Конвенції.
Проаналізувавши цю справу з позиції критеріїв Енгеля, Суд зазначив, що штраф, накладений на Menarini Diagnostics, не є кримінальним обвинуваченням у контексті внутрішнього законодавства Італії, проте його сума в розмірі 6 млн євро має кримінальну природу, зважаючи на критерій Енгеля – ступінь суворості потенційного покарання.
Produkcija Plus Storitveno Podjetje d.o.o. v. Slovenia
У цій справі щодо заявника (медіа компанії) конкурентне відомство Словенії прийняло два рішення: щодо накладення штрафу за перешкоджання діяльності інспекторів конкурентного відомства під час проведення перевірки та щодо визнання заявника як такого, що зловживає своїм монопольним становищем. Оскільки заявник стверджував про порушення ст. 6 Конвенції, що гарантує право на справедливий судовий розгляд, Суд окремо проаналізував, чи було висунуте компанії за обома рішеннями кримінальне обвинувачення, традиційно застосувавши критерії Енгеля. Варто зазначити, що аргументуючи свою позицію, Суд також посилався на викладені вище рішення, в тому числі на справи Jussila v. Finland, Neste St. Petersburg & Others v. Russia, та Menarini Diagnostics S.R.L. v. Italy.
Щодо Рішення про перешкоджання інспекції, Суд констатував, що максимальний розмір штрафу, який ризикував зазнати заявник у цьому рішенні, становив понад 500 тис. євро. Крім того, штраф підлягав прямому виконанню. Враховуючи, що цей штраф був накладений через кілька місяців після закінчення інспекції, Суд зробив висновок про те, що він не мав на меті забезпечення ефективної інспекції. По суті, накладення такого штрафу мало на меті покарати протиправну поведінку заявника. З огляду на зазначене, Суд вирішив, що ст. 6 Конвенції є застосовною в цьому випадку, а накладення штрафу за перешкоджання інспекції мало кримінальний характер.
Щодо рішення про зловживання монопольним становищем, Суд відзначив, що приймаючи таке рішення, словенське конкурентне відомство діяло як контролюючий орган, повноваження якого обмежувалися виявленням порушень законодавства про конкуренцію, вимаганням припиненням такого порушення та введенням заходів, придатних для усунення порушення і його наслідків. Суд звернув увагу на те, що конкурентне відомство прийняло деклараційне рішення про зловживання монопольним становищем без накладення на заявника штрафу чи будь-яких інших заходів. Таким чином, Суд встановив, що це рішення не мало кримінального характеру в контексті ст. 6 Конвенції та не було спрямоване на покарання чи стримування, а навпаки – мало на меті відновити нормальні ринкові умови.
Прецедентне значення для української Феміди
Отже, незважаючи на те, що юридична спільнота часто вважає, що штрафи за порушення антимонопольного законодавства в розумінні ЄСПЛ a priori мають кримінальну природу, сьогоднішня практика Суду свідчить про необхідність ретельного аналізу обставин та особливостей кожної конкретної справи, застосовуючи тест Енгеля. Саме характер правопорушення та ступінь суворості покарання часто мають вирішальне значення для відповіді на питання про те, чи було заявнику висунуте по суті кримінальне обвинувачення згідно зі ст. 6 Конвенції шляхом накладення на нього антимонопольного штрафу.
Варто зауважити, що висновки Суду, зокрема, у справі Menarini Diagnostics щодо кримінальної природи антимонопольних штрафів, стали вже хрестоматійними серед українських антимонопольних юристів, які все частіше (хоча поки що без особливих успіхів) посилаються на це рішення Суду під час судового оскарження штрафів Антимонопольного комітету України (див., наприклад, рішення ОАС м. Києва від 16.07.2018 р. у справі №826/9156/17).
Тому сподіваємося, що українські господарські суди, переглядаючи рішення АМКУ про накладення значних сум штрафів за результатами розгляду конкретних антимонопольних справ, не будуть обмежуватися формальною легалізацією рішень АМКУ чи самоусуватися від надання оцінки накладених АМКУ штрафів з посиланням на «виключну дискрецію АМКУ» (як це часто відбувається сьогодні), а уважно та предметно аналізуватимуть пропорційність, розумність і недискримінаційність застосованих АМКУ санкцій, враховуючи практику та підходи ЄСПЛ (які для нас як країни-учасниці Конвенції мають прецедентне значення), включаючи застосування тесту Енгеля.