 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
20 травня Вищим адміністративним судом України було проведено круглий стіл «Зміни до Конституції». Серед запрошених були судді місцевих адміністративних судів, експерти, науковці, представники міжнародних організацій та центральних органів виконавчої влади. Учасники круглого столу обговорювали питання внесення змін до розділу «Правосуддя» Конституції України щодо запровадження незалежного адміністративного судівництва відповідно до європейських стандартів, а також роль органів судової влади та суддівського самоврядування в забезпеченні незалежності суддів та функціонування адміністративної юстиції.
Багато уваги під час круглого столу учасниками було приділено кваліфікаційним вимогам до суддів органів адміністративної юстиції, особливостям їх призначення та проблемам їх притягнення до дисциплінарної відповідальності. В останньому питання було наголошено на недопустимості притягнення судді до дисциплінарної відповідальності за неправосудне рішення.
Виокремлення адмінсудів
Окрему увагу було приділено незалежності адміністративної юстиції в Україні, формуванню системи правосуддя із: судів загальної юрисдикції в Україні на чолі з Верховним Судом України, системи адміністративних судів на чолі із Верховним адміністративним судом України, Конституційного Суду України.
За словами голови Вищого адміністративного суду України Олександра Нечитайла, у контексті розробки пропозицій щодо змін до Конституції України слід усвідомлювати, що не існує ідеальної судової системи. У кожній країні створена унікальна судова система, на формування якої свій вплив мали політико-правові, соціальні чинники, національні традиції та менталітет. Історичний досвід свідчить, що жодна держава не застосовує модель державних органів без їх адаптації до конкретного соціально-політичного і правового середовища, без урахування національних особливостей.
«Система адміністративного судочинства в Україні де-факто і де-юре створена. Свого часу створення адміністративних судів в Україні було надзвичайно важливою віхою у розвитку правових явищ нашої країни. Тим часом процес виокремлення адміністративних судів у автономну систему затягнувся. В результаті судова система нашої держави надто громіздка», - зазначив О. Нечитайло.
На переконання голови ВАСУ, у Конституції України має бути закріплено, що судочинство в Україні здійснюють Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції та адміністративні суди. Він вважає, що це найбільшою мірою буде відповідати європейським демократичним засадам.
«У процесі реформування судової системи України слід звернути увагу на те, що нинішня модель – фактично подвійної касації – є нетиповою для світових традицій інстанційної побудови судової системи. Багатоступенева касація не відповідає принципу правової визначеності та відповідно принципу верховенства права, не відповідає практиці європейських та інших демократичних унітарних держав, є суттєвим погіршенням умов доступу до правосуддя. На практиці це призводить до затягування з прийняттям остаточного рішення, тривалих затримок у відновленні порушених прав громадян. Тому, насамперед, потрібно модернізувати чотириланкову систему адміністративного судочинства та утворити вертикаль адміністративних судів – окружні, апеляційні адміністративні суди та Верховний адміністративний суд України», - вважає О. Нечитайло.
Крім того, голова ВАСУ висловив пропозицію щодо розробки механізмів, які дозволять зменшити в судах велике навантаження у відношенні кількості розглянутих справ до кількості суддів. Таким механізмом може бути запровадження у передбачених законом випадках інституту обов’язкового досудового врегулювання спору. Також реальним кроком до зменшення навантаження на місцеві суди буде введення інституту мирових суддів, оскільки відносно нескладні (малозначимі) справи та вимоги за невеликою ціною позову можуть бути передані на розгляд мирового судді.
У свою чергу перший голова ВАСУ, суддя Конституційного Суду України Олександр Пасенюк нагадав, що концепція реформи судової системи передбачала, що на певному етапі система адміністративних судів повинна вийти з-під опіки Верховного Суду України. «Отже, пропозиції щодо виокремлення системи адмінсудів із системи загальних судів є нагальними і важливими», - зазначив О.Пасенюк.
До того ж ректор Національної школи суддів України, член Конституційної Комісії Микола Оніщук вважає, що виокремлення адміністративної юстиції – це не примха, а потреба розвитку правового суспільства в нашій країні. «Отже, це обумовлює і мотивує членів Конституційної Комісії до більш ретельного розгляду питання доцільності формування адміністративної юстиції, як автономної, і виокремлення її у самостійний вид поряд із конституційною і загальною», - зазначив М. Оніщук. Він також звернув увагу на те, що до суддів адміністративних судів, які розглядають спори проти держави, мають бути підвищені кваліфікаційні і вікові. Наприклад, щодо стажу, це може бути не менше 10 років, щодо віку – не менше 35 років.
Також М. Оніщук наголосив, що адміністративна юстиція, маючи свій касаційний суд, має у повній мірі забезпечити єдність своєї власної практики. Жодна справа не може вийти із адміністративної юрисдикції, коли не перевірено практику неоднакового застосування норм права.
Щодо створення досудового розгляду спорів між громадянами і органами публічної влади висловив власну позицію голова Запорізького окружного адміністративного суду України, член НКР при ВАСУ Олег Прудивус. На його думку, враховуючи менталітет виконавчої влади, слід запровадити інститут добровільного вибору для громадян – звертатися до вищого органу виконавчої влади, чи безпосередньо до суду.
Суддя
У своїй доповіді заступник голови ВАСУ Михайло Смокович зупинився на питаннях статусу суддів. Зокрема, він повідомив, що робоча група Конституційної комісії, обговорюючи питання щодо незалежності суддів, підтримала пропозицію скасувати 5-річний випробувальний термін. Отже, суддя має призначатися одразу безстроково. У той же час підвищено вимоги до кандидатів у судді: на цю посаду зможуть претендувати особи, що досягли 30-річного віку і мають кваліфікаційний стаж у юриспруденції не менше 5 років.
Щодо граничного віку, то Комісія прийшла до висновку, це має бути 65 років для всіх суддів незалежно від інстанційності судів, де судді працюють. З процедури призначення суддів усувається парламент. Рішення щодо призначення суддів прийматиме Вища рада юстиції.
На думку М. Смоковича, поки що упущеним є питання щодо проживання в Україні кандидата у судді і перебування у статусі громадянина України. Заступник Голови ВАСУ пропонує зберегти норму щодо проживання такої особи в Україні не менше 10 років. Щодо перебування особи в статусі громадянина України, то тут є політична і національно-патріотична складова, наполягає М. Смокович: «Важливо, коли справу розглядає суддя, який розуміє українця. Суддя має бути з українським менталітетом, розуміти сторону, розуміти життєву проблему і конфлікт. Я буду настоювати, щоб така вимога до судді була закріплена безпосередньо в Конституції».
Щодо імунітету суддів, М. Смокович повідомив, що Конституційна комісія підтримує пропозицію, що суддя може бути затриманий за підозрою у вчиненні тяжкого злочину проти життя та здоров’я людини. Щодо взяття під варту, то без згоди ВРЮ за будь-який злочин суддю не можливо покарати.
Суддівське самоврядування
Секретар другої судової палати ВАСУ Олексій Муравйов висловив пропозиції ВАСУ щодо побудови органів судової влади та суддівського самоврядування. Зокрема, про доцільність збереження двох структур - Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії.
За його словами, створювати один орган, який би охоплював одночасно функції ВРЮ і ВККС передчасно. Це може бути надто потужна структура, яка потребуватиме роботи кадрів на постійній професійній основі, щодо судді відволікатимуться від своїх безпосередніх функцій – здійснення правосуддя. Навряд чи це є доцільним. Потрібно чітко на рівні Конституції визначити функції цих органів, щоб унеможливити їх дублювання.
Триває обговорення щодо роботи Ради суддів України, яка є органом суддівського самоврядування, як постійнодіючого органу. Судді не можуть мати профспілок, тож для забезпечення діяльності суддів (зокрема, захисту соціальних гарантій) повинен існувати постійнодіючий орган з повноваженнями чітко визначеними законом, - сказав О. Муравйов.
Міжнародний досвід
Член Науково-консультативної ради при ВСУ та ВАСУ Антон Монаєнко зауважив, що цікавим для вивчення незалежності адміністративної юстиції є досвід країн Європейського Союзу та деяких арабських країн. Так, зокрема, в Італії, як і у Франції, створена й функціонує самостійна система адміністративної юстиції на чолі з Державною радою, що є одночасно консультативним і судовим органом. Державна рада Італії контролює законність актів уряду й розглядає апеляційні скарги на рішення нижчестоящих адміністративних трибуналів. За Державною радою визначені повноваження розглядати скарги про незаконність реалізації владних повноважень публічною адміністрацією та порушення нею законів у зв’язку з діями й рішеннями, що завдають збитків законним інтересам громадян. Відповідно до ст. 103 Конституції Італії від 1947 року Державна рада може скасовувати адміністративні акти. Складовою системою адміністративної юстиції Італії є адміністративні трибунали. Вони були утворені в 1971 р.
За словами А. Монаєнка, на відміну від Франції, італійська система адміністративної юстиції має ширші юрисдикційні повноваження. Адміністративний суддя в Італії має право не тільки скасувати незаконний адміністративний акт, а й прийняти рішення щодо видання публічною адміністрацією нового акту.
Пан Монаєнко звертає увагу на те, що німецька система побудови адміністративної юстиції має свій початок від адміністративних судів Пруссії, заснованих у другій половині XVIII ст. Сучасна система адміністративних судів у Німеччині успадкувала багато рис прусської системи. Адміністративні суди утворюють самостійну гілку правосуддя, незалежну від судів загальної юрисдикції і судів спеціальної юрисдикції.
Першою ланкою системи адміністративних судів є загальні адміністративні суди земель. До того ж кількість судів у землях неоднакова й варіює від одного до семи, залежно від розміру території та навантаження на суди.
Наступна ланка – Вищі адміністративні суди земель або Адміністративні судові палати земель. Вищі адміністративні суди виконують роль касаційних і апеляційних інстанцій, а також розглядають у першій інстанції особливо важливі справи.
Вищою інстанцією адміністративних судів у ФРН є Федеральний адміністративний суд, що розглядає справи в порядку касації і є судом першої інстанції для обмеженого кола адміністративно-правових спорів. Крім того, до адміністративної юрисдикції належать спеціальні суди: фінансовий і соціальний.
Цікавим є також досвід арабських країн щодо незалежної адміністративної юстиції. У Сирії адміністративна юстиція була побудована за континентальним зразком – за зразком французької моделі адміністративної юстиції. Вона складається з відокремленої системи судів адміністративної юрисдикції на чолі з Державною радою. В Єгипті незалежну систему адміністративних судів очолює Верховний адміністративний суд.