Новий український Закон про освіту: чому законотворчий процес має значення

28 вересня 2017 року вступив в силу новий Закон України «Про освіту».[1] Окрім створення нормативно-правової бази для масштабної шкільної реформи, закон також регулює питання мови навчання в країні. Намагаючись покращити знання та підвищити присутність української мови в суспільстві, закон викликав хвилю бурхливої критики з боку сусідніх країн, національні меншини яких проживають в Україні, а саме: Болгарії,[2] Греції,[3] Угорщини,[4] Молдови,[5] Румунії[6]та Росії.

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

Закон, запроваджуючи українську мову як обов'язкову мову навчання у середніх школах, не містить явних порушень Європейських зобов'язань України. Натомість, значна негативна реакція, яка спалахнула проти цього закону, може бути результатом безпосередньо самого процесу законотворчості; цей процес не був консультативним, і це демонструє серйозний недолік законотворчої діяльності в Україні.

Ініційована Урядом Угорщини кампанія проти цього закону просувала тезу про те, що закон не відповідає європейським стандартам прав людини. Таку реакцію також можна пояснити тим фактом, що націоналістичний Уряд Угорщини вбачає у законі можливість мобілізації власного електорату напередодні виборів наступного року.

Позитивним є те, що український Уряд подав закон до Венеціанської комісії Ради Європи, взявши зобов’язання щодо виконання її рекомендацій.

Що ж закон каже про мови?

Суперечність була викликана статтею 7 закону, згідно з якою навчання в загальноосвітніх школах по всій Україні повинно проводиться виключно українською мовою. Дане положення змінює поточну ситуацію, що регулюється Законом України «Про засади державної мовної політики» від 2012 року, який дозволяє здійснювати навчання на мовах національних меншин у школах у регіонах, де такі меншини становлять понад десять відсотків населення за умови, що вивчення української мови забезпечується в обсязі, необхідному для соціалізації учнів- представників таких меншин.[7]

Для імплементації нового закону передбачений трирічний перехідний період з поступовим збільшенням предметів для меншин, які вкладатимуться українською мовою.

Український Уряд роз’яснив, що стаття 7 «чітко забезпечує право національних меншин в Україні підтримувати свою колективну ідентичність за допомогою рідної мови на початковому та середньому рівнях освіти».[8] З огляду на це, закон гарантує право національних меншин навчатися на відповідній мові меншини в початковій школі (перші чотири роки шкільного навчання). Більш того, на рівні середньої освіти цим законом забезпечується право національних меншин вивчати мови своїх меншин як окремий предмет. Додатково, закон не забороняє можливість створення приватних навчальних закладів, які надаватимуть освіту мовами національних меншин.

Які цілі запровадження такої зміни?

Українські чиновники підкреслили, що закон спрямований на наближення системи освіти до європейських стандартів та забезпечення рівних можливостей для всіх. Все більша кількість випускників шкіл національних меншин не проходить перевірку рівня знань української мови (60,1% учнів, що належать до угорських та румунських меншини, не склали тест з української мови у 2016 році).[9] Отже, Уряд стверджує, що цей закон має на меті покращити перспективи представників меншин у отриманні вищої освіті та зайнятості у державному секторі. Саме у цих сферах знання державної мови є обов’язковим, і таким чином, закон повинен сприяти рівним можливостям для всіх членів українського суспільства.

Незважаючи на твердження Уряду щодо заохочення рівних можливостей для меншин, видається, що під час розробки цього закону не проводились консультації з представниками меншин. Посилання на такі консультації відсутні у пояснювальних записках до закону. Під час Парламентських слухань, коли цей закон обговорювався, питання проведення консультацій з меншинами також не порушувалось. Подальша жорстка критика з боку меншин свідчить про те, що процес не був інклюзивним.

Міжнародна реакція: Угорщина просить допомоги в Брюсселю і Страсбургу

Державна Дума Росії та Рада Федерації прийняли резолюцію про те, що закон порушує права російської меншини в Україні. Парламент Румунії прийняв резолюцію, яка критикує цей закон, та попереджає, що він перешкодить інтеграції України до ЄС. Найбільш галаслива та детальна критика надійшла від Уряду Угорщини, який звинуватив Україну у порушенні своїх зобов'язань згідно з Угодою про асоціацію між Україною та ЄС (що вступила в повну силу з вересня 2017 р.) поважати демократичні принципи та основні свободи, включаючи права національних меншин.[10] Також Угорщина звинуватила Україну у невиконанні Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЕ) 2145 (2017) «Функціонування демократичних інститутів в Україні», яка закликає органи влади «зберегти існуючі права щодо використання мов меншин». Угорщина також включила це питання до Декларації «Східного партнерства», яка має бути прийнята в листопаді на саміті «Східного партнерства» в Брюсселі. Крім того, угорський Уряд заявив, що нове законодавство не відповідає Європейській конвенції з прав людини (ЄКПЛ), Рамковій конвенції про захист національних меншин («Рамкова конвенція») або Європейської хартії регіональних мов або мов меншин («Європейська хартія»).

Що говорить міжнародне право?

У світлі міжнародної політичної напруженості, закон та його критика призвели до того, що Україна подала закон на перевірку до Венеціанської комісії Ради Європи та висловила свою готовність дотримуватися рекомендації Комісії. Видається, що згідно з міжнародним правом мовні питання в кінцевому підсумку є суверенним питанням держави, і для держави є законним вимагати, щоб офіційна мови держави була мовою навчання для всіх. Однак договорами Ради Європи у сфері захисту прав людини вимагається, щоб держави забезпечували розвиток регіональних мов та мов меншин (стаття 8 Європейської хартії). Державам, зокрема, пропонується забезпечити «належні можливості викладання на мові меншини або отримання освіти цією мовою» (стаття 14 Рамкової конвенції). У той самий час, держава повинна визначити, які заходи вживатимуться для виконання цієї вимоги, беручи до уваги можливі фінансові, адміністративні та технічні труднощі.[11] Такі заходи повинні також відповідати принципу недискримінаційності та підтримувати належний баланс між заходами, спрямованими на просування офіційної мови держави.

У деяких випадках Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) надава коментарі щодо права на одержання освіти рідною мовою. ЄСПЛ дійшов висновку, що попри те, що стаття 2 Протоколу II ЄКПЛ безпосередньо не говорить про право на освіту рідною мовою, таке право буде позбавленим сенсу, якщо воно не доповнюватиметься правом отримувати викладання рідною мовою.[12] У двох справах ЄСПЛ зобов'язав країни-учасниці забезпечити середню освіту мовами меншин. Проте ситуації, коли Суд прийняв такі рішення, істотно відрізняються від ситуації в Україні. Обидва справи були пов'язані з нездатністю влади двох самопроголошених держав, а саме Північний Кіпр[13] та Придністров'я[14], забезпечити середню освіту відповідно грецькою та молдавською / румунською мовами.

Національні законодавства в сфері захисту мов меншин є різними по всій Європі. Більшість держав, які висловили свою стурбованість з приводу нового українського освітнього закону, гарантують, принаймні в теорії, освіту мовою меншин на всіх рівнях. Наприклад, в Угорщині стаття 5 Закону «Про державну освіту» передбачає, що «угорська мова або мова національної чи етнічної меншини є мовою дошкільного виховання, шкільної освіти та викладання [...]».[15] Аналогічні положення можна знайти у статті 10 Освітнього кодексу Республіки Молдова,[16] статті 10 Закону Румунії «Про освіту»[17] та статті 14 Закону Російської Федерації «Про освіту».[18]  Виняток становить болгарський Акт про національну освіту, який забезпечує досить вузькі права для національних меншин у сфері освіти. В статті 8 Закону йдеться про наступне: «учні, чия рідна мова не є болгарською, крім обов'язкового вивчення болгарської мови, мають право вивчати свою рідну мову за межами державної школи в Республіці Болгарія під захистом та контролем з боку держави».[19]

Які ж рекомендації слід очікувати Україні від Венеціанської комісії з огляду на відсутність міжнародного зобов'язання щодо забезпечення всебічної шкільної освіти мовами меншин? Попередні підказки можна знайти в Резолюції ПАРЄ 2189 (2017) від 12 жовтня 2017 р.,[20] яка критикує освітній закон України за 1) «значне скорочення раніше визнаних прав «національних меншин» щодо освіти власною мовою»; 2) прийняття закону без «фактичних консультацій з представниками національних меншин»; 3) недостатній перехідний період. Головним питанням для Комісії буде те, чи можна досягти мети цього закону, спрямованої на вільне володіння державною мовою студентами, у менш обмежувальний спосіб. Задля цього Комісія також оцінить, чи забезпечує закон баланс між просуванням української мови та гарантіями для мов меншин. Зважаючи на чутливість цього питання, той факт, що єдиний стандарт для захисту мов меншин відсутній, а також що закон вже набув чинності; рекомендації, ймовірно, носитимуть досить загальний характер.

Висновок

Закон «Про освіту» ще раз демонструє українським політикам і законотворцям важливість прозорості та інклюзивності у законодавчому процесі. Оскільки не існує єдиного універсального рішення для цієї проблеми і міжнародні зобов‘язання України, вірогідно, не були порушені, український Уряд міг би уникнути широкомасштабної критики, якби продемонстрував, що він провів консультації і, таким чином, дійшов згоди з відповідними національними меншинами щодо подальших кроків в рамках цього питання. Один з кроків до діалогу було зроблено 19 жовтня під час зустрічі Міністра освіти України та Міністра людських ресурсів Угорщини. Угорський чиновник висловив повагу спробами України посилити вивчення української мови.[21]