Публічні закупівлі. Зловживання повноваженнями розпорядників бюджетних коштів

Усім добре відомо, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. Це бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань, довгострокових зобов’язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету (п. 47 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України).

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

З метою мінімізації проявів корупції та зловживань розпорядниками бюджетних коштів законодавець свого часу прийняв Закон України «Про публічні закупівлі». У його преамбулі визначено, що метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Відкриті торги

Для початку коротко опишемо процес публічної закупівлі на прикладі однієї з таких конкурентних процедур, як відкриті торги, який досить схожий з процесом проведення спрощених закупівель.

Процес відкритих торгів складається з таких послідовних етапів:

1. Замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель інформацію про закупівлю (до замовників, крім інших, визначених ст. 2 Закону України «Про публічні закупівлі», належать юридичні особи, які є розпорядниками, одержувачами бюджетних коштів).
2. Відбувається уточнення інформації, зазначеної замовником в оголошенні про проведення закупівлі.
3. Подання пропозицій учасниками (електронна система закупівель автоматично формує та надсилає учаснику повідомлення про отримання його пропозиції із зазначенням дати та часу).
4. Проведення електронного аукціону (для проведення закупівлі із застосуванням електронного аукціону має бути подано не менше 2 пропозицій).
5. Замовник розглядає на відповідність умовам, визначеним в оголошенні про проведення закупівлі, та вимогам до предмета закупівлі пропозицію учасника, яка за результатами електронного аукціону визнана найбільш економічно вигідною. У разі відхилення найбільш економічно вигідної пропозиції замовник розглядає пропозицію учасника, який за результатами оцінки надав наступну найбільш економічно вигідну пропозицію. Наступна найбільш економічно вигідна пропозиція визначається електронною системою закупівель автоматично.
6. За результатами оцінки та розгляду пропозиції замовник визначає переможця та укладає договір про закупівлю.
7. Розміщення звіту про результати проведення закупівлі.

Якщо ознайомитись з Єдиним державним реєстром судових рішень, можна побачити ситуації, коли замовник (умовно кажучи, це розпорядник бюджетних коштів) зацікавлений у певному переможці ще до початку процедури публічної закупівлі. Та буває й так, що незаангажований учасник все ж прагне стати переможцем, тож звертається зі скаргою до Антимонопольного комітету України з метою захисту своїх порушених прав та інтересів, пов’язаних з участю у процедурі закупівлі, а орган оскарження приймає скаргу до розгляду та поновлює порушені права такого учасника. В результаті незадоволений замовник, який вимушений укласти договір про закупівлю з небажаним для нього переможцем, може згодом безпідставно відмовитись прийняти поставлений товар (надану послугу чи виконану роботу), визначений умовами договору про закупівлю. Не є виключенням і ситуації, коли зі скаргою до Антимонопольного комітету звертається бажаний для бюджетної установи переможець — наприклад, з вимогою визнати відкриті торги недійсними.

Судова практика

Для більш наглядної ілюстрації візьмемо декілька прикладів з судової практики та розглянемо їх.

Так, цікаве та детально розписане рішення від 12.12.2019 р. Господарського суду Києва у справі №910/13005/19, яке залишене в силі постановою від 17.11.2020 р. Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду. У цьому рішенні мова йде про те, як в електронній системі публічних закупівель ProZorro було проведено процедуру закупівлі, ініційовану Державною Установою, предметом якої був спецодяг згідно з наведеним у тендерній документації переліком, переможцем якої визнано певне Товариство. За наслідками цього між Установою (покупець) та Товариством (постачальник) було укладено договір про закупівлю товарів (далі — договір), за яким постачальник зобов’язався передати у власність покупцю спеціальний одяг (далі — товар), а покупець зобов`язався прийняти та здійснити оплату товару.

Однак, як було встановлено при розгляді справи, виконання договору на практиці виявилося ускладненим в силу відсутності чіткого визначення всіх аспектів умов спірної закупівлі, за рахунок чого Установа вдалась до недобросовісного маніпулювання правами замовника (покупця) та відмовила у прийнятті товару.

Заради справедливості слід вказати, що суд при розгляді даної справи «на всі сто» застосував принцип Jura novit curia (з лат. — суд знає закони) та навіть ухвалив окрему ухвалу, керуючись ч. 1 ст. 246 ГПК України, якою постановив повідомити Антимонопольний комітет України про порушення Державною Установою вимог законодавства у сфері публічних закупівель, що потребує встановлення причин допущення таких порушень, їх усунення та притягнення винних осіб до відповідальності з метою уникнення можливих корупційних ризиків при розпорядженні державними коштами.

Аналогічна ситуація викладена і у постанові від 26.12.2020 р. Північного апеляційного господарського суду у справі №910/18456/17.

Варто знати

З огляду на судову практику, варто звернути особливу увагу на наступні пункти у спорі з розпорядником бюджетних коштів:

1. На стадії укладення договору про публічні закупівлі до його підписання слід уважно вичитати та погодити усі його умови, які мають бути максимально детально прописані.
2. Фіксувати у письмовій формі будь-які порушення та спроби бюджетної установи ухилитись від виконання умов договору та усі зусилля зі сторони постачальника (переможця) належним чином виконати умови цього договору.
3. Якщо судового спору оминути не вдалось, максимальну увагу слід приділити способу захисту порушеного права та формулюванню позовних вимог. Найбільш поширеним способом захисту порушеного права у таких справах є зобов’язання вчинити дії (наприклад, прийняти товар). При цьому перед зверненням до суду необхідно передати такий товар третій особі, відмінній від позивача, на відповідальне зберігання. Це необхідно зробити для того, щоб суд не відмовив у задоволенні позовних вимог у зв’язку з тим, що виконання вказаного рішення у майбутньому буде залежати виключно від волі позивача.
4. У прохальній частині слід максимально точно описати кількісні та якісні характеристики товару, який ви просите суд зобов’язати відповідача прийняти. Така необхідність зумовлена тим, що судове рішення не може бути умовним, у зв`язку з чим у рішеннях за позовами про вчинення певних дій суди мають зазначати не тільки особу, яка повинна вчинити певні дії, а й перелік конкретних дій (наприклад: прийняти такий-то (конкретно визначений) товар, передати таке-то (конкретно визначене) майно тощо), які повинна вчинити така особа, та вказувати на чітке місце їх виконання (наприклад: прийняти товар, що знаходить у такої-то особи за такою-то адресою). Такий висновок міститься в постанові Верховного Суду від 28.05.2019 р. у справі №916/1913/18.
5. Після отримання рішення суду звернутись до виконавчої служби для примусового виконання судового рішення. Слід звернути увагу, що відповідно до ст. 7 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», виконання рішень суду про зобов’язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за якими є державний орган, державне підприємство, юридична особа, здійснюється в порядку, встановленому Законом України «Про виконавче провадження» з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом. У разі, якщо рішення суду, зазначені в ч. 1 цієї статті, не виконане протягом 2 місяців з дня винесення постанови про відкриття виконавчого провадження, крім випадків, коли стягувач перешкоджає проведенню виконавчих дій, державний виконавець зобов’язаний звернутися до суду з заявою про зміну способу і порядку виконання рішення.

Однак є й інша проблема. Справа в тому, що процес такої категорії триває не менше року, а з урахуванням примусового виконання рішення і того більше. При цьому всі цільові кошти, які не використані бюджетною установою в бюджетному періоді, тобто до 31 грудня поточного року, повертаються до державного бюджету. В результаті ми зобов’язуємо державну установу прийняти товар, у неї виникає заборгованість (бюджетне зобов’язання), проте кошти, передбачені на таке зобов’язання, вже повернуто у державний бюджет, і малоймовірно, що у новому бюджетному періоді буде закладено кошти на минулорічний товар, який по факту вже не потрібен бюджетній установі.

Далі ми звертаємось до суду з позовною заявою про стягнення заборгованості, отримуємо судове рішення, виконавчий документ та звертаємось з останнім до органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів. І як правило, отримуємо відповідь, що необхідно почекати декілька років, оскільки хоч держава й гарантує виконання судових рішень, коштів у державному бюджеті немає.

Таким чином, на державний бюджет покладаються, окрім виплати основної суми зобов’язання, взятого на себе бюджетною установою, також непередбачувані витрати на оплату судових витрат та штрафних санкцій. А найбільше від таких дій страждає постачальник (переможець, позивач), який заплатив кошти за товар, зобов’язав покупця прийняти цей товар через суд, витративши чимало зусиль та коштів, а в результаті буде очікувати довгий період, щоб отримати свої кошти з бюджету.