Як не помилитися?
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Першим етапом реалізації проекту з будівництва та експлуатації фотогальванічної електростанції (далі — ФЕС) є здійснення так званого «земельного девелопменту», що передбачає проведення моніторингу земельного масиву, обстеження земель на предмет визначення оптимальних локацій для будівництва, а також оформлення у встановленому законодавством порядку права власності або користування земельними ділянками для будівництва ФЕС. Процедура оформлення права оренди на земельні ділянки комунальної та державної власності вимагає від майбутнього орендаря дотримання численних нормативно регульованих процедур: виконання комплексних інженерно-геодезичних вишукувань земельної ділянки; розробку, погодження, громадські слухання, затвердження детального плану території; здійснення нормативної грошової оцінки земельної ділянки; розробку, погодження, затвердження проекту землеустрою (далі — ПЗУ) щодо відведення земельної ділянки в оренду; укладання договору оренди землі; здійснення державної реєстрації права оренди.
Важко переоцінити значення належного виконання саме цього етапу реалізації проекту, адже допущення порушень регламентованих процедур відведення земельної ділянки в оренду містить ризики визнання недійсним оформленого права користування земельною ділянкою, що ставить під загрозу реалізацію проекту з будівництва та експлуатації ФЕС, незалежно від стадії його реалізації, а також може заподіяти значних збитків власнику ФЕС. Постановою КМУ від 03.03.2004 р. №220 затверджено Типовий договір оренди землі, яким визначені положення, обов'язкові для орендодавця та орендаря. Однак у процесі оформлення права оренди землі під будівництво ФЕС виникають окремі практичні помилки, про основні з яких поговоримо у цій статті.
Основною проблемою, виходячи з нашого практичного досвіду, є розмежування повноважень органів виконавчої влади щодо розпорядження земельними ділянками с/г призначення зі зміною цільового призначення для цілей будівництва ФЕС. Практика реалізації проектів у сфері будівництва ФЕС складається таким чином, що відведення земельних ділянок під їх будівництво (зокрема, на правах оренди), здійснюється переважно з масиву земель запасу державної власності с/г призначення за межами населених пунктів, що обумовлено наявністю значного масиву необроблених земель, їх віддаленим розташуванням від районів заселення та можливістю обрати оптимальне розташування земельної ділянки у близькості до місцевих підстанцій для майбутнього їх підключення до загальної електромережі.
У такому випадку договір оренди земельної ділянки має бути укладений з уповноваженим органом з дотриманням нормативної процедури зміни категорії земельної ділянки с/г призначення на «землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення», що здійснюється на підставі затвердженого уповноваженим органом ПЗУ щодо відведення земельної ділянки в оренду (ст. 20, 186, 1861 Земельного кодексу України).
Проте в умовах, коли ст. 122 ЗК України чітко визначені повноваження виконавчої влади, Верховної Ради АР Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування, сьогодні на практиці суперечливим є розмежування повноважень обласних державних адміністрацій (далі — облдержадміністрації) та територіальних органів Держгеокадастру України щодо розпорядження земельними ділянками, розташованими за межами населених пунктів, що відводяться в оренду суб'єктам господарювання із земель с/г призначення зі зміною їх цільового призначення.
Згідно з ч. 5 ст. 122 ЗК України, розпорядниками земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів, є облдержадміністрації. Нормами ч. 4 ст. 122 ЗК України закріплені повноваження Держгеокадастру України та його територіальних органів на передачу земельних ділянок с/г призначення у власність або користування для всіх потреб. Отже, прийняття рішення про надання дозволу на розробку та про затвердження ПЗУ щодо відведення земельної ділянки державної власності с/г призначення за межами населеного пункту зі зміною цільового призначення належить до компетенції органів Держгеокадастру України.
Однак у своїй практиці ми зіштовхуємося з ситуацією, коли органи Держгеокадастру України, які затверджують ПЗУ щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення, відмовляються приймати рішення про укладання та укладати з суб'єктом господарювання відповідний договір оренди земельної ділянки з підстав нібито відсутності компетенції на розпорядження земельною ділянкою, яка після зміни цільового призначення не належить до с/г земель. У такому випадку органи Держгеокадастру України наполягають на переході повноважень щодо укладання договору оренди землі до облдержадміністрації відповідно до ч. 5 ст. 122 ЗК України. Водночас облдержадміністрації, з огляду на ч. 4, 5 ст. 122 ЗК України, заперечують наявність необхідної компетенції на розпорядження відповідною земельною ділянкою. В результаті протистояння компетенцій органів виконавчої влади під загрозою зриву опиняється реалізація проекту з будівництва ФЕС.
На нашу думку, є достатні правові підстави вважати, що зміна цільового призначення земельної ділянки, в результаті якої категорія земельної ділянки змінюється із с/г на землі енергетики, не призводить до зміни органу, уповноваженого розпоряджатися цією земельною ділянкою з органів Держгеокадастру України на облдержадміністрації.
По‑перше, ч. 4 ст. 122 ЗК України чітко визначені повноваження органів Держгеокадастру України розпоряджатися земельними ділянками державної власності с/г призначення для всіх потреб, тобто не лише в цілях с/г використання.
По‑друге, відповідно до ч. 2 ст. 20 ЗК України, зміна цільового призначення земельних ділянок державної власності провадиться, зокрема, органами Держгеокадастру України, які приймають рішення про затвердження ПЗУ щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених ст. 122 ЗК України.
По‑третє, згідно з ч. 10 ст. 123 ЗК України, рішенням про надання земельної ділянки у користування за ПЗУ щодо її відведення здійснюються одночасно: затвердження ПЗУ щодо відведення земельної ділянки, надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання. Відповідно до ч. 1 ст. 124 ЗК України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади згідно з його повноваженнями, визначеними ст. 122 ЗК України, шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
Таким чином, зміна цільового призначення, затвердження ПЗУ та надання земельної ділянки в оренду мають здійснюватися на підставі одного рішення уповноваженого органу, що випливає зі змісту ст. 20, ч. 10 ст. 123, ч. 1 ст. 124 ЗК України. Зміна цільового призначення земельної ділянки на підставі ПЗУ щодо відведення земельної ділянки, який затверджується органами Держгеокадастру України згідно з повноваженнями, визначеними ч. 4 ст. 122 ЗК України, не виключає їх повноваження на передачу земельної ділянки в оренду. Юридичне значення має лише той факт, що на момент прийняття ними рішення про затвердження ПЗУ та передачу земельної ділянки в оренду земельна ділянка належала до категорії «землі с/г призначення». Натомість, на нашу думку, в цьому випадку відсутні правові підстави для набуття облдержадміністраціями повноважень на розпорядження земельними ділянками відповідно до ч. 5 ст. 122 ЗК України.
Варто зазначити, що в різних областях України немає єдиної практики розпорядження землею: в одних застосовується підхід неподільності процедури землевідведення, в інших — підхід розподілу «сфери впливу» та повноважень між органами виконавчої влади.
Детальний план території: інформуємо громадськість
Згідно з ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі відсутності детального плану території (далі — ДПТ), затвердженого відповідно до вимог цього закону, передача земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
Відповідно до Закону та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (постанова КМУ від 25.05.2011 р. №555), процедура розробки та погодження ДПТ вимагає від замовника ДПТ (місцевого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування) здійснення оприлюднення прийнятих рішень щодо розробки ДПТ з прогнозованими правовими, економічними, екологічними наслідками; повідомлення про початок процедури громадських слухань проекту ДПТ, зміст якого має відповідати п. 5 Порядку; результатів громадських слухань. Публікація відповідних оголошень та повідомлень має здійснюватися на офіційному веб-сайті замовника ДПТ та в ЗМІ, що поширюються на відповідній території, у чітко регламентовані нормами Порядку строки, з метою забезпечення своєчасного доступу громадськості до ознайомлення з проектом ДПТ для висловлення зауважень та пропозицій.
Недотримання нормативних вимог щодо здійснення таких публікацій, порушення строків розміщення оголошень, невідповідність змісту оголошень вимогам Порядку можна назвати «лідерами помилок» у процесі оформлення оренди землі. Такі порушення процедури розробки ДПТ містять ризики скасування рішень про затвердження проекту ПЗУ на відведення землі в оренду та визнання відповідного договору оренди землі недійсним.
Угіддя, сільське господарство під сонячними панелями?
Іншою проблемою при оформленні оренди землі для будівництва ФЕС є відмова орендодавця від забезпечення належного оформлення зміни складу угідь земельної ділянки, що передається в оренду, яка обумовлена зміною категорії земельної ділянки на «землі енергетики» та цільового призначення земельної ділянки на відповідне для будівництва ФЕС (код КВЦПЗ 14.01.), що здійснюється на підставі затвердженого ПЗУ та вимагає внесення відповідних змін до Державного земельного кадастру (далі — ДЗК).
В результаті ми маємо ситуацію, коли відповідно до відомостей ДЗК земельна ділянка, що належить до категорії «землі енергетики» з цільовим призначенням для будівництва ФЕС за експлікацією земельних угідь відповідно до Переліку угідь, згідно з Класифікацією видів земельних угідь (Додаток №4 до Порядку ведення ДЗК, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2012 р. №1051), належить до групи «рілля» або підгрупи «пасовища», які включають с/г угіддя.
Натомість лише класифікація угідь до підгрупи «землі, які використовуються для технічної інфраструктури», що включає землі, які використовуються для технічних споруд, призначених для виробництва та розподілу електроенергії, відповідає цільовому призначенню земельної ділянки під будівництво ФЕС в межах категорії земель енергетики.
Типовий договір чи типові обмеження прав орендаря?
Типовий договір оренди землі передбачає, що права та обов'язки сторін за договором визначаються відповідно до Закону України «Про оренду землі». Укладаючи договори оренди землі (зокрема, для будівництва ФЕС), уповноважені органи, які керуються ст. 25 зазначеного Закону, наполягають на визначенні обов'язку орендаря отримувати письмову згоду орендодавця на зведення в установленому законодавством порядку будівель і споруд. У своїй практиці укладання договорів оренди землі для ФЕС ми працюємо над вилученням відповідних положень з проектів договорів оренди землі.
В цьому контексті звертаємо увагу, що укладання договору оренди землі здійснюється на підставі затвердженого ПЗУ зі зміною цільового призначення, яким передбачено відведення земельної ділянки в оренду саме для цілей будівництва ФЕС. У зв'язку з цим у встановленому порядку до ДЗК вносяться відповідні зміни про категорію, цільове призначення та вид використання земельної ділянки, що виключає можливість здійснення на ній забудови, яка суперечить зареєстрованому виду використання земельної ділянки.
До того ж, відповідно до Типового договору оренди землі (п. 15‑17), вимагається визначення сторонами умов використання земельної ділянки згідно з договором, у тому числі цільового призначення та мети використання земельної ділянки. Зазначене свідчить про те, що договір оренди землі укладається для конкретної узгодженої сторонами мети використання земельної ділянки (наприклад, для будівництва ФЕС), тому вимога про отримання додаткових дозволів орендодавця на реалізацію орендарем намірів забудови є безпідставною і такою, що може містити ризики здійснення маніпулювань з боку орендодавця щодо затягування початку реалізації проекту орендарем.
Окрім того, вважаємо, що надання орендодавцем згоди на забудову земельної ділянки виходить за межі його компетенції, визначеної чинним законодавством. Питання отримання забудовником права на виконання будівельних робіт врегульоване Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Зокрема, ст. 34 Закону визначає, що замовник має право виконувати будівельні роботи після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю/видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт. При цьому, згідно зі ст. 35 вказаного Закону, замовник може виконувати підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, стандартами та правилами, з повідомленням органу архітектурно-будівельного контролю після набуття права на земельну ділянку та відповідно до її цільового призначення.
Отже, чинне законодавство чітко визначає виключні підстави для початку будівництва: належне оформлення прав на земельну ділянку під забудову та оформлення дозвільної документації на будівництво в органах державного архітектурно-будівельного контролю. Отримання будь-яких додаткових погоджень на початок будівництва, в тому числі від орендодавця земельної ділянки, законодавством не передбачено.