Суспільні відносини у сфері розміщення реклами характеризуються багатоаспектним змістом, маючи у своїй основі економічне, адміністративне, юридичне та інші підґрунтя. Реалізація договору розміщення реклами часто супроводжується необхідністю укладання супутніх договорів, зокрема, договору оренди земельної ділянки. Аналіз чинних нормативно-правових актів дозволив дійти висновку про наявність цілого ряду колізійних питань щодо порядку оформлення відносин землекористування при встановленні рекламних конструкцій, а судова практика з цього питання не є усталеною.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Згідно з уніфікованими визначеннями нерухомого майна, що містяться в законодавстві, нерухоме майно — це земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці і невід'ємно пов'язані з нею, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення, а також інше майно, що згідно із законодавством належить до нерухомого майна. Аналіз таких визначень дозволяє віднести до нерухомого майна наступні об'єкти та відповідні їм ознаки: 1) земельні ділянки; 2) об'єкти, що розташовані на земельних ділянках та нерозривно пов'язані з землею, тобто такі, що не можуть існувати без землі; 3) переміщення зазначених об'єктів є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення; 4) інше майно, що згідно із законодавством належить до нерухомого майна.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про рекламу», зовнішня реклама — це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях-рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
З наведеного законодавчого визначення понять «нерухоме майно» та «зовнішня реклама» вбачається, що такий вид рекламоносіїв, як спеціальні стаціонарні конструкції, розташовані на відкритій місцевості, у деяких випадках можуть мати нерозривний зв'язок із землею та наділятись статусом нерухомого майна. Теоретично та практично цікавим є наступне питання: чи є необхідним укладання договору оренди земельної ділянки між власниками рекламоносіїв та власниками земельних ділянок, на яких знаходяться відповідні стаціонарні конструкції?
Аналіз нормативних джерел
Відповідно до ст. 125, 126 Земельного кодексу України, ст. 2 Закону України «Про оренду землі», право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Отже, згідно вимог земельного законодавства, що мають статус виключно імперативних, права на земельні ділянки, в т. ч. право тимчасового користування, потребують відповідного оформлення та публічного засвідчення.
Слід зазначити, що в Законі України «Про рекламу», в Типових правилах розміщення зовнішньої реклами, інших нормативних актах загальнодержавної дії немає відповідь на питання, чи є необхідним укладання договору оренди земельної ділянки для встановлення стаціонарних рекламних конструкцій. Більше того, прийняті на виконання Типових правил регіональні акти, зокрема рішення Київської міської ради «Про затвердження Порядку розміщення реклами в м. Києві», Правила розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, Порядок надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами поза межами населених пунктів Дніпропетровської області, Порядок розміщення, експлуатації та демонтажу рекламних засобів в м. Запоріжжі та інші також містять прогалину в регулюванні цих відносин.
Для отримання відповіді на це питання слід звернутися до судової практики. Дана категорія справ ще не була предметом уваги Верховного Суду, тому вартою аналізу в даному випадку є практика Вищого господарського суду України (далі — ВГСУ).
Матеріали судової практики
Згідно постанови від 30.05.2007 р. у справі №2‑21/15845‑2006, при розгляді позову прокурора, поданого в інтересах місцевої ради, про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки ВГСУ погодився з позицією заявників щодо необхідності належного оформлення ділянки для розміщення на відкритій місцевості зовнішньої реклами, зокрема шляхом укладання договору оренди землі; визначив суб'єктів розпорядження землями комунальної власності в особі виключно місцевих рад; вказав на необхідність виконання погоджувальних процедур щодо відведення земельної ділянки тощо.
Приймаючи рішення, колегія суддів зазначила, що при вирішенні цієї категорії справ необхідно надати правову оцінку правомірності використання земельної ділянки для встановлення і розміщення на ній металевої конструкції на фундаменті, яка використовується у якості рекламного носія; дослідити докази відведення цієї ділянки для зазначеної мети; встановити, чи дотриманий органами місцевого самоврядування порядок передачі земельної ділянки для розміщення рекламного засобу, виходячи з вимог земельного законодавства щодо повноважень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин. При цьому було зазначено, що виконавчий комітет місцевої ради не мав повноважень укладати договір «користування візуально-інформаційним простором». Таким чином, у цій справі суд сформулював позицію, що встановлення стаціонарних об'єктів для розміщення зовнішньої реклами можливе тільки і виключно після укладання договору оренди земельної ділянки з місцевою радою.
Однак у інших своїх рішеннях ВГСУ демонстрував діаметрально протилежну позицію. Так, у постанові від 01.06.2011 р. у справі №54/246‑10 зазначено, що позивач (виконком) є спеціально уповноваженим органом, який наділений органом місцевого самоврядування повноваженнями щодо надання у користування місць, що знаходяться у комунальній власності, для розташування спеціальних рекламних конструкцій; була підтверджена позиція судів попередніх інстанцій про неприйняття до уваги доводів, що за таких обставин має укладатися договір оренди землі. Тлумачення зазначеної позиції дозволяє стверджувати, що ВГСУ хоча і непрямо, але підтримує висновок про розмежування договорів оренди земельних ділянок з одного боку та користування місцями для встановлення рекламних конструкцій на відкритій місцевості з іншого, аргументуючи такий висновок тим, що ці інститути мають різні джерела регулювання (відповідно, Закон «Про оренду землі» та Закон «Про рекламу»), а також, що виконком місцевої ради або інший уповноважений нею орган має належні і достатні повноваження на укладання договору про тимчасове користування місцем для встановлення рекламної конструкції на відкритій місцевості.
Більш категорично ВГСУ висловився у постанові від 21.11.2008 р. у справі №29/389‑07, де скасував окрему ухвалу апеляційного суду щодо порушення законності в діяльності місцевих органів влади, які надавали місця для розміщення рекламних конструкцій не за рішеннями самих рад, без дотримання процедури надання земельних ділянок та без урахування інших вимог чинного земельного законодавства. При цьому колегією ВГСУ зазначено, що згідно з п. 1 Типових правил, саме вони регулюють відносини, що виникають у зв'язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
Типові правила визначають вичерпний перелік документів, необхідних для одержання дозволу (п. 9, 14), а також, як і Правила розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові, визначають порядок надання в тимчасове платне користування місць для розташування спеціальних (рекламних) конструкцій, що відбувається на підставі відповідних договорів, необхідність укладення яких не оспорюється. Суд апеляційної інстанції за наявності спеціального законодавства безпідставно застосував до спірних правовідносин, пов'язаних з розміщенням зовнішньої реклами, загальні норми земельного законодавства, що потягло неправильне застосування ним ст. 90 Господарського процесуального кодексу України.
Таким чином, суд в цій справі кваліфікував норми щодо регулювання відносин по розміщенню зовнішньої реклами як спеціальні по відношенню до загальних норм земельного законодавства, надавши пріоритет у застосуванні саме першим перед останніми. З одного боку, це є прикладом, коли судове правозастосування випереджає правотворчість, а з іншого — спостерігається типовий прояв колізій, механізм подолання яких є проблемою теорії права та теорії галузевих юридичних наук. Для визначення того, який з підходів ВГСУ щодо вирішення колізії норм земельного законодавства та законодавства про рекламу є правильним, слід звернутися до джерел юридичної науки.
Найбільш повно і змістовно, на думку автора, з урахуванням як новітніх теоретичних напрацювань, так і узагальнень судової практики, проблема колізій і механізмів їх подолання висвітлена в роботі колективу авторів «Новітнє вчення про тлумачення правових актів» (Ротань В. Г. Новітнє вчення про тлумачення правових актів: навчальний посібник з курсу тлумачення правових актів для суддів, що проходять підвищення кваліфікації, і кандидатів на посади суддів, що проходять спеціальну підготовку/В. Г. Ротань, І. Л. Самсін, А. Г. Ярема та ін.; під заг. ред. В. Г. Ротаня. Х.: Право, 2013 р. 752 с.). Про джерела і методологію юридичної науки буде зазначено нижче, після додаткового аналізу матеріалів судової практики.
В контексті окреслених завдань та з урахуванням коментованих протилежних позицій ВГСУ слід розібратися з тим, який з двох підходів судової практики з цього питання є найбільш вірним та в який спосіб слід вирішити вказану проблему.
Цитовані вище норми ЗК України встановлюють імперативний порядок та форму набуття прав на землю: будь-яке землекористування має бути оформлене, у т. ч. шляхом укладання договору оренди земельної ділянки, а речове право — зареєстроване у встановленому порядку. Жодних винятків із зазначеного режиму ЗК України не передбачає. Ст. 16 Закону України «Про рекламу», що регулює відносини зовнішньої реклами, зобов'язує при її розміщенні отримувати відповідні дозволи, встановлює необхідність її погодження з власником на територіях, будинках та спорудах, визначає вимоги і заборони для зовнішньої реклами, а також передбачає, що деталізація відповідного регулювання здійснюється на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом міністрів України.
У свою чергу, Типові правила встановлюють необхідність укладання виключно договору про тимчасове платне використання місць для розташування спеціальних (рекламних) конструкцій. Тобто ні законодавство про рекламу, ні Типові правила прямо не передбачають необхідність укладання договору оренди земельної ділянки, але і не встановлюють зворотнього — що укладання такого договору не є необхідним. З іншого боку, земельним законодавством встановлена пряма імперативна вимога про необхідність оформлення прав землекористування, у т. ч. шляхом укладання договору оренди.
На перший погляд, подолання зазначеної колізії здійснюється наступним чином: спеціальна норма земельного законодавства має пріоритет у правозастосуванні перед загальною нормою законодавства про рекламу (змістовна колізія); норми ЗК України, тобто акта вищої юридичної сили мають переважне застосування перед підзаконними нормами Типових правил (ієрархічна колізія). Однак у зазначеній ситуації є принципово важливою наявність норми, викладеної у ч. 5 ст. 16 Закону України «Про рекламу»: перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений цим Законом, є вичерпним. Очевидно, що до зазначених обмежень потрапляють і відповідні обмеження земельного законодавства.
Аргументи з теорії юридичної науки
Методологією вирішення цієї колізії є, як було зазначено вище, запропонований колективом авторів у «Новітньому вченні про тлумачення правових актів» такий вид системного тлумачення, як висновок від протилежного, а також правила такого виду системного тлумачення. Користуючись виробленими позиціями авторів, при подоланні зазначеної колізії може бути використаний метод так званого прямого або непрямого випливання висновку із норми права. Зокрема, якщо зі спеціальної норми висновком від протилежного прямо випливає положення (яке не встановлене в законі безпосередньо), яке суперечить прямо встановленій загальній правовій нормі, то пріоритет у правозастосуванні має це перше, виведене логічно із норми положення.
Норма ч. 5 ст. 16 Закону України «Про рекламу» є спеціальною по відношенню до норм земельного законодавства, оскільки містить виключення або виняток із загальних правил. Висновком від протилежного виводиться логічне положення з цієї спеціальної норми: інші обмеження та заборони щодо розміщення зовнішньої реклами встановлюватися не можуть. Це нормативно виведене положення з точки зору запропонованої методології має перевагу у правозастосуванні перед нормами земельного законодавства щодо необхідності укладання договору оренди земельної ділянки при встановленні стаціонарної конструкції на відкритій місцевості для встановлення зовнішньої реклами.
Висновки
Виконане теоретико-нормативне дослідження проблем оформлення порядку землекористування при розміщенні об'єктів зовнішньої реклами дозволяє зробити ряд теоретичних та практичних висновків:
- у чинному законодавстві наявна колізія щодо питання необхідності укладання договору оренди земельної ділянки для встановлення стаціонарної рекламної конструкції;
- судова практика щодо подолання зазначеної колізії є суперечливою та не є усталеною;
- зазначена колізія може бути подолана шляхом системного тлумачення за допомогою правил прямого або непрямого випливання висновку з норми права;
- повне подолання зазначеної колізії, що в теорії має назву «усунення колізії», можливе виключно шляхом внесення змін до чинного законодавства;
- норма ч. 5 ст. 16 Закону України «Про рекламу» є спеціальною по відношенню до норм земельного законодавства, оскільки містить виключення або виняток із загальних правил;
- для розміщення об'єктів зовнішньої реклами необхідним і достатнім є укладання із уповноваженим органом місцевого самоврядування (виконкомом, департаментом або відділом) договору про тимчасове платне користування місцем для розташування спеціальної (рекламної) конструкції, при цьому договір оренди землі не укладається.
