Нагадаємо, що вперше мораторій на відчуження земельних часток (паїв) був запроваджений у 2001 р. як тимчасовий захід та стосувався заборони їх відчуження до моменту врегулювання порядку реалізації вказаних прав новим Земельним кодексом України. Заявленою причиною такого кроку було побоювання виникнення невизначеності на ринку земельних відносин, адже у 1999 р. колишнім працівникам колгоспів та радгоспів були виділені власні земельні паї, якими вони могли вільно розпоряджатися, і ринок земель знаходився на початковому етапі формування.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Однак після прийняття Земельного кодексу у 2001 р. зняття мораторію не відбулося. Навіть більше, була розширена заборона відчуження не лише земельних часток (паїв), але й земельних ділянок для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва. Тоді очікувалося, що скасування мораторію має відбутися через 5 років (01.01.2005 р.), проте відтоді скасування мораторію так і не відбулося, а заборона неодноразово продовжувалася у 2008 р., 2010 р., 2011 р., 2012 р. та 2015 р.
Минулого року Верховна Рада вкотре продовжила дію мораторію на 1 рік, а саме до прийняття закону про обіг земель, який досі залишається у розробці, незважаючи на міжнародний тиск щодо цього питання. Як відомо, Світовий банк і Міжнародний валютний фонд продовжують висловлювати чітку позицію щодо вимоги зняття мораторію та наполягають на важливості відкриття ринку землі в Україні. Згідно з прогнозами МВФ, після скасування мораторію ціни на землю зростуть втричі. Окрім цього, землевласники зможуть отримувати кредит під заставу землі.
При виділенні Україні траншу МФВ у 2017 р. йшлося про необхідність завершення земельної реформи. Між сторонами було підписано Меморандум про співпрацю, який містив вимогу щодо забезпечення обігу землі. Підписання Меморандуму призвело до надзвичайно широкого обговорення, але на сьогодні зобов’язання уряду забезпечити обіг земель виконані лише формально, оскільки відчуження землі залишається під забороною, а ринок оренди є головним засобом перерозподілу (обігу) земель сільськогосподарського призначення між землевласниками та землекористувачами.
Баланс інтересів та міжнародний досвід
До рішення про продовження чи скасування мораторію необхідно підходити зважено, враховуючи інтереси як землевласників, так і агрохолдингів (а також у перспективі іноземних інвесторів), оскільки, з одного боку, неналежно опрацьоване скасування мораторію може призвести до непередбачуваних наслідків для обох сторін та держави загалом, а з іншого боку, наявна заборона стримує інвестиції та розвиток усієї агросфери.
Сьогодні, допоки відкритий ринок землі в Україні досі знаходиться на етапі свого становлення, на практиці діє «тіньовий» ринок, що передбачає укладення договорів оренди з внесенням оплати наперед до 49 років, продаж корпоративних прав підприємств, які уклали договори оренди з власниками землі, заміну сторони за договором оренди тощо. Також загальновідомим фактом є наявність необґрунтовано низької орендної плати, що йде на користь підприємства орендаря, а не землевласника.
У разі зняття заборони на відчуження землі для фермерів стане доступним банківське кредитування, хоча тут справедливо додати, що лише власники великих земельних ділянок зможуть передати їх у банківську заставу.
Водночас непідготовлене зняття мораторію може призвести до хаосу на ринку, оскільки одні землевласники можуть здійснити продаж паїв на великих ділянках, а інші, навпаки, відмовитися, що призведе до необхідності забезпечення під’їзних шляхів, а також ризику того, що пізніше окремі земельні ділянки стануть нецікавими для купівлі інвесторами.
Також аргументом щодо продовження дії мораторію є наявність несприятливого інвестиційного клімату та ризик купівлі землі за безцінь без отримання землевласниками справедливої плати за відчуження землі. За даними досліджень з відкритих джерел, середня ціна на землю в Україні становитиме близько 300 доларів США за гектар, тоді як, наприклад, у Польщі така ціна за гектар становить 11 тис. доларів, у Румунії – 6 тис. доларів, а в Угорщині – 4 тис. доларів.
З міжнародного досвіду, заборона на продаж сільськогосподарських угідь встановлена у штаті Айова (США), Канаді та Ізраїлі, де дозволена лише довгострокова оренда строком до 50 років. Водночас в Ізраїлі така політика продиктована особливістю розташування країни та необхідністю охорони території.
Тоді як у багатьох країнах Європи відчуження земель можливе за наявності певних обмежень. Наприклад, у сусідній Польщі домінують сімейні ферми (обробляють 80% орних земель). Дозвіл на купівлю землі іноземцями (в тому числі громадянами Європейського союзу) було скасовано лише у 2016 р., максимальний розмір ділянки в одного власника складає 500 гектарів. Ринок регулює державне Агентство сільськогосподарської власності, яке здійснює викуп землі у селян за ринковими цінами.
У Данії землю сільськогосподарського призначення продають виключно на умовах збереження статус-кво цієї землі. Покупець повинен займатися виключно фермерством та прожити останні 8 років у сільській місцевості. Право на купівлю мають виключно фізичні особи-фермери з максимальним лімітом до 150 гектарів.
Натомість у Німеччині, навпаки, 55% всіх сільськогосподарських земель країни належить або обробляється на праві оренди агропідприємства, але з лімітом 400-500 гектарів. Інша частина земель належить середнім та дрібним фермерам. Обмеження на купівлю іноземцями відсутні, але діє дозвільний порядок відчуження земель з дозволу місцевих органів влади після обґрунтування мети потенційним покупцем та підтвердження професійної підготовки.
У Болгарії придбати землю для сільськогосподарських потреб можуть громадяни Болгарії та країн Європейського союзу, юридична чи фізична особа, яка перебуває на території країни більше ніж 5 років та з країни, з якою Болгарія уклала міжнародну угоду. Ціни на землю є вільними, ліміти власності відсутні. В Естонії регулювання цін також відсутнє, іноземцям дозволено придбавати землю з метою фермерського використання, а також надано право змінювати цільове призначення через 5 років.
Думка бізнесу
Власники та керівники агрохолдингів загалом підтримують скасування мораторію, але враховуючи інтереси землевласників. Деякі вважають, що це вирішить питання належної реалізації права власності для громадян, адже сьогодні існує багато прихованих форм відчуження землі, та сприятиме залученню мільйонних інвестицій в аграрну сферу.
Водночас деякі агрохолдинги висловлюють ідеї якнайшвидшого скасування заборони відчуження землі та надання права вільно розпоряджатися землею, що вирішить наявну несприятливу ситуацію для землевласників. Інші вважають, що скасування має відбуватися поступово за умови наявності безпечного механізму продажу землі, оскільки непідготовлене скасування мораторію може призвести до ще більш несприятливих наслідків для землевласників.
Підготовчі дії
На нашу думку, для наявності прозорого механізму обігу ринку землі необхідне вирішення, зокрема, наступних питань:
- Здійснення поетапного зняття мораторію для встановлення прозорого ринку та застосування справедливих цін. На нашу думку, відкриття ринку землі повинно відбуватися у два етапи. Спочатку повинна бути знята заборона на відчуження земель державної та комунальної власності. Наступний етап після адаптації ринку та формування цін – дозвіл на відчуження приватних земельних ділянок шляхом проведення прозорих земельних торгів.
- Врегулювання питання щодо земель державної власності. Сьогодні велика кількість сільськогосподарських земель знаходиться у державній власності. З-поміж них значна частина залишається незареєстрованими та незаконно передається в оренду, що призводить до корупційної складової та недоотримання коштів державним бюджетом. Необхідно провести інвентаризацію всіх наявних державних земельних ділянок та дозволити їх відчуження у першу чергу, як зазначено вище.
- Наявність дієвої кадастрової служби, повнота наповнення реєстрів та відсутність між ними невідповідностей. Сьогодні наповнення Державного земельного кадастру триває, внесено інформацію щодо 18 млн ділянок з 25 млн наявних землеугідь. Актуальним залишається питання суперечностей між Державним земельним кадастром та Державним реєстром речових прав на нерухоме майно. Ця проблема частково була вирішена із запровадженням інформаційного обміну між ними при здійсненні реєстраційних дій нотаріусами та державними реєстраторами.
- Державний контроль та забезпечення прав землевласників, наявність перехідного періоду для можливості акумуляції коштів для викупу земельних ділянок, які наразі знаходяться в оренді. Контроль за зміною цільового призначення земельних ділянок.
- Встановлення обмежень на ринку землі. Необхідне чітке визначення суб’єктів, які можуть здійснювати придбання земель сільськогосподарського призначення. Наразі, відповідно до законопроектів, це фізичні та юридичні особи без підтвердження їх аграрної кваліфікації.
- Закріплення статусу об’єктів спільного використання, а саме функціонування меліоративних систем, магістральних й міжгосподарських каналів, що перебувають у державній та комунальній власності, зрошувальних систем, частина яких також належить державі, частина знаходиться в комунальній та приватній власності. Врегулювання використання лісосмуг та їх поновлення.
Аналіз наявних законопроектів
Проект закону про ринок земель (№7112 від 14.09.2017 р.) та проекти законів про обіг земель сільськогосподарського призначення (№5535 від 13.12.2016 р. та альтернативний №5535-1 від 28.12.2016 р.), спрямовані на відкриття ринку землі, довготривало розглядаються у Верховній Раді України та навіть ухвалювалися в першому читанні. Поряд з ними сьогодні зареєстрований законопроект про продовження строку мораторію, наприклад, до 2022 р. (№5123 від 15.09.2016 р.).
Основний законопроект №5535 (далі – Законопроект) повинен визначити набір прав та обмежень з питань обігу земель, а саме кола суб’єктів ринку, лімітів щодо накопичення земельних ділянок у власності, переважного права на купівлю земель.
Законопроект передбачає регулювання механізму продажу земельних ділянок шляхом проведення електронних земельних торгів і встановлення справедливої ціни – стартова ціна продажу земельної ділянки не може бути нижчою ніж її експертна грошова оцінка, як передбачено законодавством про оцінку земель. Механізм електронних торгів є максимально ефективним, але водночас, на нашу думку, закон повинен містити чітку та прозору процедуру цього механізму для головних учасників торгів – українських селян. На сьогодні в законопроекті така процедура відсутня і встановлено відсилання на регулювання окремою постановою, затвердженою Кабінетом міністрів України.
Законопроект містить строк зміни цільового призначення земельної ділянки – не раніше ніж 3 роки з моменту набуття власником права власності, за винятком випадків відчуження земельних ділянок для суспільних потреб.
Також встановлено, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення не можуть передаватися у заставу з метою забезпечення зобов’язань перед кредиторами, які згідно з положеннями Законопроекту не можуть виступати набувачами земельних ділянок сільськогосподарського призначення.
Передбачається заборона поділу земельної ділянки сільськогосподарського призначення, наданої для ведення товарного сільськогосподарського виробництва або фермерського господарства, якщо в результаті його утвориться хоча б одна земельна ділянка площею менше ніж 1 гектар, за винятком випадків поділу земельної ділянки з метою приєднання частини такої земельної ділянки до іншої у процесі консолідації земель.
Для уникнення монополізації встановлений загальний ліміт щодо можливості перебування у приватній власності фізичної особи земельних ділянок сільськогосподарського призначення – до 500 гектарів (крім набуття таких земельних ділянок у спадщину).
Також передбачається підтвердження джерела коштів на придбання землі, а саме при набутті у власність фізичною особою земельних ділянок, загальна площа яких перевищує 200 гектарів за договорами купівлі-продажу, така особа має подати електронну декларацію з документами, які підтверджують її доходи.
Разом з тим законопроект не містить прямої заборони на набуття землі іноземцями. Вказується, що набуття земельних ділянок сільськогосподарського призначення іноземцями є можливим з 01.01.2030 р. У разі прийняття законопроекту це означатиме можливість придбання землі за кошти іноземного інвестора через створене українське підприємство.
Водночас Законопроект №5535-1 містить норму щодо заборони набуття земельних ділянок іноземцями, окрім як отримання у спадщину, проте із зобов’язанням подальшого відчуження.
Оскарження мораторію
Наразі існують спроби оспорювання чинного мораторію в Конституційному Суді України. У 2017 р. депутати внесли 2 подання щодо відповідності Конституції України п. 14, 15 розд. Х Перехідні положення Земельного кодексу України. Однак судом прийнято відмову у відкритті конституційного провадження у справі.
28.05.2018 р. Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) виніс постанову у справі «Зеленчук та Цицюра проти України» (заява №846/16 та №1075/16). Громадяни України оскаржили мораторій на продаж сільськогосподарських земель, заявивши про порушення їхніх майнових прав як власників земельних ділянок.
У своєму рішенні ЄСПЛ встановив наступне:
- Земельний мораторій порушує ст. 1 Протоколу №1 (захист власності) Європейської конвенції з прав людини, що дає підстави для визнання порушення ст. 41 Конституції України стосовно права вільно розпоряджатися своєю власністю;
- Україна не визначила справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та правом власності заявників;
- Уряд України повинен вжити законодавчих заходів для забезпечення належного справедливого балансу для власників сільськогосподарських земель.
При цьому рішення суду не означає негайної вимоги ввести необмежений ринок продажу земель. Суд постановив, що виявлення порушення є достатньою справедливою сатисфакцією моральної шкоди та не надав заявникам грошової компенсації, окрім 3 тис. євро на покриття видатків і судових витрат. Проте зазначено, що в майбутньому заявникам можуть бути гарантовані грошові компенсації в аналогічних справах, які виходячи з практики, можуть сягати десятки тисяч євро для одного позивача, що матиме великі наслідки для українського бюджету.
Висновки
На нашу думку, мораторій на відчуження земель потрібно скасувати, але водночас це неможливо зробити без ґрунтовної попередньої підготовки. Умови скасування повинні бути вивірені для недопущення відчуження земель нижче їх справедливої вартості, початку неконтрольованого перерозподілу ринку землі та правової невизначеності стосовно питань користування спільними інфраструктурними об’єктами. Додаткова необхідна умова – повнота заповнення земельного кадастру, який вважається гарантією прав землевласників, а також підтвердженням, що земельна ділянка є повноцінним об’єктом нерухомого майна.