Зважаючи на роль земельних ресурсів у народному господарстві, земля стала предметом масових спекуляцій та корупційних діянь. У таких умовах земля надається різним фізичним та юридичним особам не тільки для того, щоб вони могли реалізувати своє право на землю, а й для інших різноманітних цілей.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
З моменту революційних змін в країні, на сьогодні у контексті задекларованих змін в економіці та громадському житті, ми є свідками чергових реформ у галузі контролю за використанням земель. Звернемося до недалекого минулого: постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 р. №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було ліквідовано цілу низку контролюючих структур, серед яких і Державна інспекція сільського господарства. Масштабні зміни торкнулися не лише земельних ресурсів, але й інших структур, таких як Державне агентство з туризму та курортів, Державна інспекція з контролю за цінами та ін.
На той момент, цей крок щодо оптимізації у галузі народного господарства змушував замислитись над тим, чи не спричинить подібна ситуація повторення 2010 р., коли Міністерство аграрної політики (після проведення аналізу функцій державного нагляду у сфері АПК) дійшло висновку, що система інспекційного контролю децентралізована і це призводить до підвищення корупційних ризиків у сфері контролю, а головне – до неефективного використання коштів з бюджету, а також держмайна. Минув рік, але ситуація досі не прояснилась.
Повернемося до історії. У чому ж саме полягає контроль за використанням та охороною земель. Положення про Державну інспекцію сільського господарства України затверджувалось не так давно, а саме у 2011 р. Відповідно до затвердженого положення, Держсільгоспінспекція та її територіальні органи були саме тими органами виконавчої влади, до повноважень яких належало забезпечення реалізації державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Не зважаючи на наділений контроль, інспектори та посадовці інспекції все ж таки володіли не безкрайніми повноваженнями. Проте вищезазначеною постановою Кабінету Міністрів України, з метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, цю інспекцію було ліквідовано.
Після ліквідації функції та задачі інспекції було розподілено між органами державної влади: функції зі здійснення реєстрації та обліку машин – на Міністерство внутрішніх справ; функції зі здійснення державного нагляду (контролю) в частині експлуатації та технічного стану машин – на Державну службу з безпеки на транспорті; функції зі здійснення сертифікації насіння і садивного матеріалу – на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів; функції зі здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів – на Державну екологічну інспекцію.
Тобто, по суті, відбувається перерозподіл функцій, а не їх оптимізація. Навіть, якщо виходити виключно з розуміння самого поняття «оптимізація» з латинського «optimum» – найкраще, то виходить, що найкраще і вбачали наші високопосадові особи.
Станом на сьогодні ст. 188 ЗК України, яка передбачає, що порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, таким законом є Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», не зазнала змін. Це свідчить про розосередженість уваги законодавця, а не про його оптимізацію.
Наприклад, зміни, які були внесені до зазначеного вище закону. Але й останні не є суттєвими: надають право державним інспекторам звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Та й то, це стосувалося прийняття нового Закону України «Про прокуратуру», саме ним було внесено відповідні зміни. Також законодавець зменшив соціально-правовий захист посадових осіб спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель
Постає питання стосовно громадського та самоврядного контролю, які також передбачені чинним законодавством. Чому цей механізм не було спростовано, чому він не зазнав жодних реформувань? Самоврядний контроль здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами, відповідно, а громадський, у свою чергу, – громадськими інспекторами. Питання контролю місцевого самоврядування та громадськості також залишається відкритим.
По-перше, відсутній правовий механізм вирішення питання змісту контролю органами місцевого самоврядування. Земельний кодекс України виділяє такий вид контролю, але не визначає його змісту. Хоча, з іншого боку, можна трактувати ст. 158 ЗК України як таку, що передбачає реалізацію органами місцевого самоврядування ст. 188 того ж кодексу. Тобто кодексом передбачено повноваження органів місцевого самоврядування стосовно вирішення земельних спорів у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності й користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у місті. Особливо, враховуючи те, що при сільських (селищних) радах створюються постійно діючі комісії з врегулювання земельних спорів тощо.
По-друге, з часу прийняття Земельного кодексу України, інститут громадських інспекторів так і не було чітко сформовано, через відсутність послідовної процедури їх призначення та затвердження положення, яке регламентує діяльність громадських інспекторів.
У зв’язку з цим, на сьогодні самоврядний та громадський контроль не здійснюються. Для забезпечення реалізації визначених законодавством видів контролю за використанням та охороною земель, законодавцем зареєстрований законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо здійснення самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель)» за №3374 від 08.10.2013.
У цьому проекті Закону органам місцевого самоврядування пропонується надати повноваження щодо призначення громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель. Кінцевою метою є призначення відповідним органом місцевого самоврядування, громадського інспектора, який матиме повноваження і діятиме у межах адміністративної території органу, що його призначив. Знову ж таки, з’являється ще одне «але» – 27.11.2014 цей законопроект було відхилено.
Повернемося у минуле: 27.08.2014 р. Міністерством аграрної політики та продовольства України було видано наказ за №317, яким затверджено Порядок підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства.
Мета прийняття цього порядку – визначення процедури підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства, їх обліку, контролю за станом виконання та вжиття заходів реагування у разі невиконання вимог, зазначених у клопотаннях. У цьому випадку клопотанням є письмове звернення до органа виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про необхідність здійснення заходів щодо забезпечення дотримання вимог земельного законодавства.
Безумовно, затвердження такого порядку – це крок до вдосконалення системи контролю. По-перше, передбачено, що саме може слугувати підставами для внесення клопотання та яка у них має бути мета. Тобто конкретно визначено перелік, що дозволяє уникнути непорозумінь та вчинення корупційних діянь посадовими особами органів виконавчої влади.
Ліквідація інспекції ставить під сумнів дію вищезазначеного наказу та викликає запитання, яким саме чином відбудеться реалізація його положень. Минув рік, але питання залишається відкритим.
Досить велика кількість питань постає і під час вирішення спорів, пов'язаних зі здійсненням державного контролю за використанням і охороною земель станом на сьогодні. Неодноразово зустрічалися випадки, коли представники органів державної влади звертаються до судових органів з позовами, пов’язаними зі здійсненням державного контролю з перевищенням своїх повноважень. З цього приводу захистити себе можна позицією, викладеною в інформаційному листі Вищого господарського суду України від 11.06.2012 №01-06/805/2012.
Вищим Господарським судом чітко висловлено позицію про те, що у разі звернення державного органу з позовом, який стосується питань, пов'язаних зі здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель, судам насамперед необхідно з'ясувати наявність у нього передбаченого законодавчим актом, тобто законом, повноваження на подання позову до суду.
Якщо позов подано державним органом за відсутності передбачених законом повноважень, з цієї підстави господарський суд повинен відмовити державному органу в позові. Зокрема, це стосується випадків подання позову з питань, які згідно зі ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», повинні вирішуватися шляхом внесення клопотань до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
Висновок
Підсумовуючи вищевикладене, вважаю, що законодавець повинен внести зміни до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», змінивши його назву таким чином – «Про державний, громадський та самоврядний контроль за використанням та охороною земель». У законі варто було б врегулювати поняття не лише державного, але й громадського та самоврядного контролю, а також чітко висловити свою позицію щодо залишення державного контролю чи гарантування та забезпечення умов для дерегуляції агробізнесу. В іншому випадку, дії стосовно ліквідації інспекції можна буде впевнено розцінити як фарс та звичайне жонглювання управліннями та відомствами на політичній арені. Що ж, дамо законодавцям ще трохи часу.