Ведучи мову про побудову ефективної економічної моделі, не можна обійти увагою питання оподаткування, адже дотримання податкової дисципліни і є запорукою цієї ефективності. Практика показує, що платники податків з набагато більшою готовністю виконують свої податкові зобов'язання перед державою у випадках, коли існуюча в такій державі система правового регулювання передбачає механізми, що забезпечують як відновлення прав платників податків у разі їх порушення, так і залучення до відповідальності держави і її чиновників за порушення закону. Ці механізми мають не просто існувати на папері, а бути працюючими і ефективними.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Давайте подивимося, що відбувається у нас
Готова закладатися, що практично жодна з позовних заяв у адміністративних спорах не обходиться без згадки ст. 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На жаль, норми, закріплені у цій статті Конституції, чиновники в нашій державі всерйоз не сприймають, інакше як можна пояснити, що в рамках своїх посадових повноважень вони роблять безліч речей, які в ці повноваження не вкладаються, а також всіляко в цьому один одному сприяють. В результаті суди розглядають найнеймовірніші за походженням і змістом докази, які надають винахідливі співробітники одних органів податкового контролю, отримавши їх від не менш винахідливих колег з інших органів.
Розглянемо ситуацію, в якій податкова служба допомагає фіскальному слідству
Як на сьогодні з'являються незліченні кримінальні провадження, у кожному з яких фігурують сотні компаній? Співробітники слідчих підрозділів фіскальної служби, у сферу компетенції яких входить проведення досудового розслідування кримінальних правопорушень у сфері оподаткування, починають вивчати дані податкових баз у пошуках підстав для відкриття кримінальних проваджень. Кримінально-процесуальне законодавство явно не уповноважує їх на вчинення подібних дій. Хоча б тому, що: а) їх діяльність ніяк не пов'язана з виявленням порушень податкового законодавства — це прерогатива їх колег з податкової служби і б) провадження починається не до, а після внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Закон взагалі не дозволяє одним державним службовцям перебирати на себе функції інших, тому що у кожного свій функціонал і свої завдання.
У системі органів податкового контролю все відбувається інакше. Там на взаємну підміну функціоналу вже давно закривають очі, оскільки це набуло системного характеру, і ця практика успішно використовується для тиску на бізнес. Розглянемо конкретні приклади.
З Податкового кодексу ми знаємо, що зіставлення даних податкових баз і їх аналіз за законом мають здійснюватися у рамках проведення камеральних перевірок. Чому ж цією роботою займаються всі, кому заманеться: і фіскальне слідство, й інші «співчуваючі» йому податкові підрозділи, у віданні яких не знаходиться проведення камеральних перевірок? Якщо подивитися матеріали кримінальних справ, легко виявити, що дані податкових баз зіставляються й аналізуються будь-яким співробітником фіскальної і податкової служб поза будь-якими передбаченими законом процедурами. Це відбувається не в рамках камеральних перевірок і не в рамках кримінальних проваджень, а скоріше з метою безконтрольного пошуку підстав для внесення в ЄРДР кримінальних проваджень.
Слід зауважити, що для кожної згаданої вище процедури, чи то проведення перевірки, чи внесення у ЄРДР відомостей про злочин, потрібні передбачені законом підстави. Проведення усіх цих процедур регулюється нормами законодавства і має контролюватися по вертикалі податкової служби, або ж такий контроль має додатково забезпечуватися інститутом процесуального керівництва, якщо говорити про слідчі підрозділи, які здійснюють розслідування злочинів у сфері оподаткування. Та незважаючи на таку складну систему контролю і велику кількість регулюючих норм, на практиці одні співробітники і навіть цілі підрозділи органів податкового контролю з успіхом виконують функції інших співробітників і підрозділів, порушуючи при цьому як фундаментальні принципи розподілу повноважень в органах державної влади, так і передбачені спеціальним законодавством процедури.
Важливо!
Вважаю важливим відзначити, що факти ухилення від сплати податків у силу чинного податкового законодавства встановлюються цілком певним способом. Податковий кодекс передбачає спеціальну процедуру, покликану виявляти порушення платниками податків своїх податкових зобов'язань. Вона включає проведення податкової перевірки, за результатами якої у разі виявлення перевіряючими неправильності чи неповноти нарахування та сплати в бюджет податків і зборів органом Державної податкової служби приймається відповідне повідомлення-рішення про донарахування податкових зобов'язань і застосування до порушника фінансових санкцій, яке платник має право оскаржити в передбаченому законом адміністративному та/або судовому порядку. І тільки після завершення такого оскарження або закінчення строку на нього відповідні податкові зобов'язання такого платника податків вважаються узгодженими. З цього моменту з'являються підстави робити якісь початкові висновки про поведінку платника податків, наприклад, стверджувати, що він порушив податкове законодавство, недоплатив державі певні податки, і перевіряти, наскільки в його діях (або в діях його посадових осіб, якщо мова йде про юридичну особу) був склад кримінального правопорушення, передбаченого ст. 212 Кримінального кодексу.
Якщо мова йде про невідповідність даних поданих платником податків податкових декларацій і системи електронного адміністрування, такі факти також не підлягають виявленню шляхом простого зіставлення та аналізу даних будь-яким співробітником податкової служби. Для встановлення факту такої невідповідності податковим законодавством передбачена спеціальна процедура — проведення камеральної перевірки спеціально уповноваженими на це особами в передбаченому податковим законодавством порядку. Камеральну перевірку не проводять випадкові співробітники і відвідувачі податкової служби у вільний від інших справ час, для її проведення закон також передбачає підстави та спеціальну процедуру. Тож коли співробітники фіскального слідства намагаються підмінити собою відповідні підрозділи податкової служби та на підставі результатів такої своєї діяльності, що мають сумнівний формально-процесуальний характер і ще більш сумнівне доказове значення, із завидною регулярністю ініціюють кримінальні провадження, до них виникає багато запитань.
Дивно, що питання виникають лише у захисту, а не у Державного бюро розслідувань і не у слідчих суддів, які закривають очі на подібний «доказовий» матеріал, що надається слідством для ініціювання наступних обмежувальних заходів щодо суб'єктів господарської діяльності, накладення арештів на майно таких суб'єктів і їх контрагентів, надання дозволу на доступ до їх речей і документів та на проведення обшуків. Адже якби органи судового контролю на цьому етапі належним чином виконували свої функції, а не підміняли собою сторону звинувачення, усі незаконні дії правоохоронців, нехай і не оскаржувані в рамках кримінально-процесуального законодавства, не отримували б розвитку, а припинялися призначеними для цього слідчими суддями. Але практика показує, що, як казав свого часу Жванецький, ці ліки не беруть мікроб, а навпаки, з ним співпрацюють.
Непоодинокі й ситуації, коли співробітники податкової служби «допомагають» своїм колегам-фіскальному слідству шляхом складання незрозумілих довідок та інших матеріалів аналітичного характеру «на прохання» органу досудового розслідування. Отримані, знову-таки, поза встановленими законом процедурами і позапроцесуальним способом, такі відомості мають сумнівну правову природу і не менш сумнівну доказову цінність. Однак у багатьох випадках такі «докази» надавалися стороною звинувачення при спробі довести злочинну діяльність суб'єкта господарювання на етапі досудового розслідування для цілей накладення арешту на його активи.
Окремої уваги, на мій погляд, заслуговує присвоєння органами податкового контролю суб'єкту господарської діяльності статусу «ризикового». Як кажуть податкові юристи та самі податківці, переведення підприємства «в ризики». Цей інструмент податкового контролю було введено в правове поле з єдиною метою — більш детально перевіряти господарські операції суб'єктів, дані по яких викликають запитання. Тому податкові накладні таких суб'єктів не реєструються в автоматичному режимі — реєстрація у таких випадках вимагає надання податковому органу додаткової інформації.
У законодавстві наведено критерії, за якими суб'єкт може бути віднесений органами податкового контролю до «ризикових», і єдиним наслідком цього для підприємства є необхідність обґрунтовувати проведення тієї чи іншої господарської операції. «Ризиковість» суб'єкта є досить відносною категорією і сама по собі не передбачає злочинної складової його поведінки, бо критерії для віднесення суб'єкта до «ризикових» досить умовні. Наприклад, підприємство може закуповувати продукцію у неблагонадійного контрагента або, навпаки, продавати йому товари. З огляду на те, що законодавство не містить реальних інструментів і механізмів, якими будь-який суб'єкт міг би скористатися для перевірки своїх контрагентів до сьомого коліна, таку «неблагонадійність» відстежити складно. Тому потрапити «в ризики» досить просто.
З цією проблемою підприємству було б нескладно розібратися у рамках процедури реєстрації податкових накладних. Але неправомірно «вивудивши» цю інформацію з податкових баз, фіскальне слідство розмахує нею, як прапором, перед слідчими суддями, намагаючись таким чином підтвердити свою фабулу скоєння злочину для цілей арешту активів підприємства.
З усього перерахованого вище випливає невтішний висновок про те, що сьогодні підприємству досить просто здійснювати господарську діяльність, щоб «на рівному місці» виявитися фігурантом якогось кримінального провадження і втратити можливість розпоряджатися своїми активами.
Не менш пильної уваги у цьому ключі, на мій погляд, заслуговує питання використання податкової інформації. Податковий кодекс говорить, що інформація про платника податків захищається, як мінімум, у силу приписів Податкового кодексу і Закону України «Про інформацію». Закон «Про інформацію» ділить будь-яку інформацію в залежності від порядку доступу до неї на відкриту і з обмеженим доступом. Обмежений доступ до конфіденційної, таємної та службової інформації. Водночас Податковий кодекс визначає податкову інформацію як сукупність відомостей і даних, створених або отриманих суб'єктами інформаційних відносин у процесі поточної діяльності та необхідних для реалізації покладених на контролюючі органи завдань і функцій у порядку, встановленому Податковим кодексом України.
У тому ж Податковому кодексі передбачено, що платник податків має право на нерозголошення контролюючим органом (його посадовими особами) відомостей про такого платника без його письмової згоди, а також відомостей, що становлять конфіденційну інформацію, державну, комерційну або банківську таємницю. Там же зазначено, що посадові особи контролюючих органів зобов'язані не допускати розголошення інформації з обмеженим доступом, що отримується, використовується, зберігається під час реалізації функцій, покладених на контролюючі органи.
Якщо вдуматися у зміст зазначених норм, легко дійти однозначного висновку, що закон не допускає безконтрольного обміну податковою інформацією навіть всередині однієї служби. У зв'язку з цим співробітник одного відомства за законом не може просто так «взяти і подивитися, порівняти і проаналізувати» будь-яку податкову інформацію про будь-якого платника податків. Доступ до податкових баз, даних системи електронного адміністрування податків тощо повинні мати тільки ті службовці, в чиї посадові обов'язки безпосередньо входить робота з такими даними. Більше того, такий доступ має контролюватися, щоб уникнути порушення прав інших платників податків. Якби це правило виконувалося, слідчі фіскальних органів отримували б податкову інформацію після, а не до внесення відомостей про кримінальне провадження в ЄРДР, а підставами для такого внесення були б реальні, належним чином задокументовані факти порушення закону в сфері оподаткування.
Звертаю увагу на те, що розслідування податкових злочинів не передбачає ніякої дослідчої перевірки. Іншими словами, для того, щоб фіскальний слідчий почав працювати з податковою інформацією та здійснювати будь-які інші дії, відомості про кримінальне провадження вже мають бути внесені у ЄРДР. Більше того, враховуючи, що, як уже говорилося, слідчий фіскальної служби не є особою, яка має право аналізувати податкову інформацію, оскільки таким чином він дублює функції своїх колег-перевіряючих з податкової служби, він, за великим рахунком, має право працювати тільки з результатами роботи інших підрозділів органів податкового контролю (проведених податкових перевірок тощо).
На практиці ж все відбувається з точністю до навпаки. Слідчий спочатку аналізує податкову інформацію по підприємству, що його цікавить (причини такого інтересу позапроцесуальні й залишаються за кадром), а потім реєструє кримінальне провадження і починає «копати», підганяючи отриману інформацію під уже наявну у нього концепцію скоєння злочину.
До слова, слідчі фіскальної служби також не залишаються в боргу у своїх колег з податкової, і коли у тих виникають проблеми з наданням в адміністративні суди доказів з податкових спорів, можуть «підсобити» й підкинути їм парочку протоколів допитів директорів підприємств, що мають не менш сумнівну доказову цінність в адміністративному провадженні, ніж аналітичні довідки за підсумками зіставлення податкових баз у кримінальному.
Висновки
Наведені приклади наочно ілюструють, що питання розподілу повноважень між підрозділами органів податкового контролю та фіскального слідства, а також питання використання податкової інформації цими органами на сьогоднішній день практично не вирішені. Найцікавіше, що на папері (тобто в законодавстві) все визначено більш-менш чітко. У всякому разі, досить чітко для того, щоб одні структури не дублювали завдання інших і навпаки. На практиці ж мета натиснути на бізнес у найкоротші строки через відсутність реальних практичних механізмів притягнення до відповідальності чиновників виправдовує такий невинний, на їх погляд, засіб, як вихід за рамки свого функціоналу.