Цього разу реформа прийшла в будівництво. Презентація від Державної архітектурно-будівельної інспекції (далі – ДАБІ), що вразила своєю інфографікою, численні брифінги та конференції з представниками депутатського корпусу, тривале обговорення в медіапросторі та серед гравців ринку – все це недвозначно підкреслює важливість пропонованих змін у містобудівному законодавстві.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Будівельна галузь зазнала значного дерегулювання ще у 2011 р., коли стару дозвільну систему будівництва змінили на декларативну, запровадивши в законодавстві низку нових інститутів. При цьому спроби законодавця полегшити доступ до будівництва дуже скоро набули іншого змісту, коли сумнозвісна ІІІ категорія складності будівництва замайоріла майже в кожній декларації, незалежно від того, споруджується невелика адмінбудівля чи житловий комплекс на тисячі квартир.
Однак, як свідчать останні роки, штучне заниження категорії складності об’єкта будівництва – це не єдина претензія громадськості до недобросовісних забудовників. Незаконне відведення землі, порушення містобудівних умов, відсутність громадських обговорень, обхід будівельних норм через погодження науково-технічної ради при Мінрегіонбуд – це лише короткий список проблем з державним регулюванням будівельної галузі.
Компанії, що добросовісно ведуть будівельну діяльність, мають безліч претензій: постійна корупція, безпідставні перевірки ДАБІ з погрозами анулювати дозвіл на будівництво, проблеми встановлення кошторисної вартості будівництва, проблеми державної експертизи, непідйомні пайові внески на розвиток місцевої інфраструктури та інше.
Вирішити зазначені проблеми покликаний проект Закону №4733-1 від 03.06.2016 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення містобудівної діяльності», прийнятий Верховною Радою України 17.01.2017 р. (далі – Законопроект).На сьогодні Законопроект прийнято Верховною Радою України та направлено на підпис Президенту України. Законопроект передбачає наступні новели.
1. Запровадження класів наслідків (відповідальності) замість категорій складності
Відтепер замість І-V категорій складності об'єкта будівництва на законодавчому рівні запроваджується поняття класу наслідків (відповідальності). За визначенням, наведеним в Законопроекті, клас наслідків (відповідальності) будівель і споруд – це характеристика рівня можливої небезпеки для здоров’я та життя людей, які постійно або періодично перебуватимуть на об’єкті або які знаходитимуться зовні такого об'єкта, матеріальних збитків чи соціальних втрат, пов’язаних із припиненням експлуатації або втратою цілісності об’єкта. За класами відбувається поділ на об'єкти з незначними наслідками (СС1), об'єкти з середніми наслідками (СС2) та об'єкти зі значними наслідками (СС3).
Навряд чи можна назвати це фундаментальною реформою, адже поняття класу відповідальності присутнє ще в радянському ГОСТ 27751, звідки воно перейшло спочатку в ДБН В.1.2-14-2009, а потім в сучасний ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва». На сьогодні категорія складності будівництва визначається саме за відповідністю тому чи іншому класу наслідків.
Однак позитивним є те, що Законопроектом фактично прибирається зайва термінологічна ланка, чим значно спрощується законодавче врегулювання цього предмету.
2. Заміна декларативного принципу на принцип повідомлення
Беззаперечним досягненням Законопроекту можна вважати скасування інституту декларації про початок будівельних робіт для об'єктів з незначними наслідками (СС1), які раніше належали до І-ІІ категорії складності.
До того ж поняття декларації про початок виконання будівельних робіт фактично зникає із законодавчого поля. Відтепер документом, що дає право на виконання будівельних робіт, є повідомлення, подане замовником щодо об'єктів з незначними наслідками (СС1) та об'єктів, які будуються на підставі будівельного паспорта, а також дозвіл, отриманий замовником в установленому порядку для будівництва інших об'єктів.
Автори Законопроекту зазначають, що завдяки нововведенню понад 80% всіх будівництв у країні вестиметься на підставі повідомлення. Звісно, це можна вважати значним спрощенням. Водночас варто зауважити, що порядок подання повідомлення про початок будівельних робіт ще не затверджений Кабінетом Міністрів України. Хотілося б, аби він насправді спрощував процедуру, в порівнянні з процедурою реєстрації декларації.
Крім того, Законопроектом спрощено порядок проведення підготовчих робіт з винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень. Віднині замовник матиме право здійснювати такі роботи одразу після подання повідомлення про початок виконання підготовчих робіт (раніше – після подання декларації). Однак видалення зелених насаджень потребуватиме попереднього складення акту обстеження.
3. Об'єкти, що раніше належали до ІІІ категорії складності, відтепер потребуватимуть дозволу
Уніфікувавши ІІІ та ІV категорії складності в єдиний клас середніх наслідків будівництва (СС2), законодавець, з одного боку, ускладнив процедуру, встановивши обов'язок отримувати дозвіл на будівництво, але з іншого боку, припинив маніпулювання категорією при будівництві житлових комплексів.
Існує думка, що ІІІ категорія складності у свій час була лобійована штучно, з метою виведення з-під початкового контролю ДАБІ значної кількості об'єктів житлового будівництва. Учасникам ринку нерухомості добре відомі «лайфхаки», які дозволяють віднести до ІІІ категорії навіть надпотужні житлові забудови на сотні й тисячі квартир (наприклад, розбиття житлових комплексів на окремі будинки).
Відтепер всі об'єкти класу середніх наслідків (СС2) мають будуватися на підставі дозволу на виконання будівельних робіт, виданого органом архітектурно-будівельного контролю.
4. Врегульовано порядок отримання містобудівних умов та обмежень
Законопроектом нарешті чітко прописано, яким чином замовник звертається за отриманням містобудівних умов та обмежень; наведено вичерпний перелік документів, які замовник має подати; означено вичерпний перелік підстав для відмови у видачі містобудівних умов.
Найголовніше – законодавець нарешті визначив вичерпний перелік містобудівних умов та обмежень, які може встановити місцева влада. Хоча певні маніпуляції можливі всередині означеного переліку, вийти за передбачені Законопроектом межі буде неможливо.
Водночас варто звернути увагу на те, що містобудівні умови та обмеження можуть бути змінені або скасовані головними інспекторами будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству. Таке розширення повноважень наглядового органу навряд чи прийде до душі замовникам будівництва.
5. Запроваджується перелік експертних організацій
Законопроектом передбачено, що експертиза будівництва здійснюватиметься виключно експертними організаціями, які відповідають критеріям та внесені до переліку, оприлюдненому на веб-сайті саморегулівною організацією у сфері архітектурної діяльності.
Це положення Законопроекту матиме позитивний вплив щодо систематизації та висвітлення переліку експертних організацій, проте його впровадження скоріш за все затримається, з огляду на те, що відповідної архітектурної саморегулівної організації на сьогодні не визначено.
Звісно, з метою отримання дозволу на виконання будівельних робіт всі забудови середнього класу наслідків (СС2) підлягатимуть обов'язковій експертизі.
6. Детальніше розмежовано державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд
Законодавцем більш чітко розмежовано повноваження та порядок здійснення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Для цього прописано окрему статтю в Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності». Насправді, обсяг повноважень представників будівельного контролю та головних інспекторів не змінився. Отже, зміна цих норм закону має лише косметичний характер.
- 7. Збільшення відповідальності за порушення містобудівного законодавства
Попри значний резонанс під час обговорень Законопроекту, розмір штрафів за порушення містобудівного законодавства змінився не дуже суттєво. Насправді, зросли штрафні санкції за порушення під час будівництва об'єктів, які відтепер належать до класу незначних наслідків (СС1), зокрема щодо виконання будівельних робіт без повідомлення, неправомірний початок експлуатації та інші. Найбільший штраф для замовників такого будівництва наразі складає 36 мінімальних заробітних плат.
Більшим санкціям також можуть бути піддані замовники об'єктів ІІІ категорії будівництва. Тепер їх відповідальність уніфіковано з санкціями для всього класу середніх наслідків (СС2), тобто таких, які діють для об'єктів IV категорії складності. При цьому для IV – V категорій складності, які відтепер вважаються класами середніх (СС2) і значних наслідків (СС3), розмір відповідальності фактично не змінився.
Окрім вищезазначених новел, Законопроект також уточнює повноваження виконавчих органів місцевих рад, конкретизує документацію для фондів фінансування будівництва, вносить зміни до законодавства про ліцензування та законодавства про адміністративні правопорушення. Законопроект містить такі позитивні доповнення до чинних норм як обов'язкова експертиза додержання на об’єкті нормативів, що стосуються осіб з обмеженими фізичними можливостями, а також скасування інституту повернення працівниками ДАБІ поданих замовником документів.
Водночас Законопроект містить суперечливі норми (зокрема, скасування обов'язкової експертизи об'єктів, що споруджуються на територіях зі складними інженерно-геологічними та техногенними умовами). Недоліком є неузгодженість Законопроекту із Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», хоча будівельний нагляд формально має регулюватися також і цим законом.
Проте така критика справедлива не лише до зазначеного Законопроекту. Останнім часом на хвилі реформ законодавець все частіше «вигадує велосипед», не намагаючись дотримуватися однакових правил для всіх сфер державного регулювання. Безперечно, Законопроект міг бути більш фундаментальним, лишивши поза увагою деякі проблеми галузі та прогалини в законодавстві.
Так само заплутаною категорією залишається розмежування понять «замовник» та «забудовник», даючи підстави для зловживань в документації, підміни понять, а інколи й обману споживачів та уникнення відповідальності. Сюди ж можна віднести неузгодження імперативних положень Цивільного Кодексу України про право власності на об'єкт будівництва та реалій сучасності. Також проблемою можна вважати недостатнє регулювання договорів про спільну діяльність, на підставі яких часто ведеться будівництво. Однак, зважаючи на прогалини в законодавстві, такі договори повсякчас є єдиною можливою правовою моделлю.
Крім того, слушним є зауваження декого з критиків Законопроекту, що основні вимоги суспільства стосуються не стільки категорій і класів, як спрямовані на питання про те, що робити з хаотичними та незаконними забудовами. Законопроект разом з чинними нормами надають не так багато інструментів боротьби з порушниками, фактично звужуючи реагування держави до однієї з двох альтернатив – штраф або припис про усунення порушень. При цьому для десятків вже готових незаконних забудов та сотень ошуканих інвесторів таке регулювання не можна назвати рецептом.
Боротьбу з незаконним будівництвом важливо починати з основного закону галузі, не обмежуючись вигадуванням нових санкцій. Світова практика знає гарні приклади такого регулювання: страхування будівництва, внесення попередньої застави в казну муніципалітету, постадійний контроль та погодження етапів будівництва, впровадження сучасних будівельних норм та стандартів. Напевно, можна знайти свою модель, зручну для громади та не обтяжливу для забудовників.
Підсумовуючи, слід звернути увагу, що вказаний Законопроект є першою ластівкою на вістрі реформ галузі. Беззаперечно, його авторами проведено велику та значущу роботу, яка надалі буде відшліфовуватися під впливом порад та критики всіх учасників ринку нерухомості. Для багатьох об'єктів будівництва насправді відбулося спрощення, для інших – все ускладнилося.
Однак варто пам'ятати, що інвестиційна привабливість економіки досягається не стільки послабленням державного контролю, як зрозумілими та незмінними в майбутньому правилами гри, що робить цю гру доступною для багатьох.