“Культурна спадщина” і забудова – мабуть, складно уявити більш вибухове поєднання у нашому суспільстві.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Якщо брати рівень ефективності реформування в останні роки сфери містобудування загалом, де дійсно відбулося чимало дуже позитивних кардинальних змін, що нівелювали більшість негативних факторів, у т.ч. корупційних, які впливали на розвиток ринку, то саме з питань охорони культурної спадщини зрушення, попри певні зміни у законодавстві, на наше переконання, є найменш відчутними.
І саме тому ми маємо високий рівень резонансності в суспільстві, а останнім часом і певної політизації, якої набувають ті чи інші події, пов’язані з цією сферою, коли чи не будь-яке виконання будівельних робіт в історичному центрі, незалежно від правових підстав та чинників цього, стає об’єктом суспільного розголосу, викликає громадське обурення і протидію.
Наслідком усього цього є така свого роду демонізація містобудівної сфери, коли тавро “злобудовника”, для якого немає нічого святого, накладається фактично на всіх її учасників, незалежно від рівня правомірності їх поведінки.
А це, зважаючи на те, яке значення має будівництво для розвитку економіки країни, вже є комплексною проблемою, в основі якої лежить багато чинників, починаючи з загального стану законодавства у пам’яткоохоронній сфері, його правозастосовної та судової практики, законності та ефективності діяльності уповноважених, контрольних та правоохоронних органів та завершуючи добросовісністю самих суб’єктів господарювання.
Зупинимося лише на окремих з них.
Найболючішим, як на наш погляд, питанням, вирішення якого є першочерговим, однак потребує системного державницького рішення і дуже значного фінансування, – це вкрай неналежний рівень розроблення історико-опорних архітектурних планів (ІОАП) та науково-проєктної документації щодо пам’яткоохоронних об’єктів, які за законом мають виключне значення для забезпечення охорони об’єктів культурної спадщини. Так, станом на 2018 рік тільки у 20% (із більш як 400 офіційно визнаних історичних населених місць) існували затверджені ІОАП, а затверджені охоронні зони мали лише 9% пам’яток. Впевнені, що натепер, якщо ці дані та змінилися, то не кардинально.
Розв'язання даного питання наразі ускладнено тим, що порядок розроблення та затвердження відповідної науково-проєктної документації урядом не затверджено. Крім того, відповідно до недавніх змін у законодавстві у складі науково-проєктної документації у сфері охорони культурної спадщини обов'язково має розроблятися проєкт землеустрою, на підставі якого надалі межі та обмеження у сфері охорони культурної спадщини вносяться до земельного кадастру. Безперечно, що законодавець у цьому випадку мав благу мету (створення єдиної платформи земельного та містобудівного кадастрів, інших реєстрів), але очевидним є і те, що наявна забезпеченість фінансування виконання таких масштабних і затратних заходів унеможливлює реальне виправлення становища у цій сфері найближчим часом.
Водночас, на нашу думку, саме відсутність ІОАП та науково-проєктної документації щодо пам’яткоохоронних об’єктів є передумовою для багатьох негативних ситуацій, які виникають під час містобудівних перетворень в історичній частині будь-якого міста, оскільки це дає підґрунтя для різних правових і неправових маніпуляцій, у т.ч. і при вирішенні відповідних судових спорів, що загалом обумовлює правову невизначеність з багатьох питань застосування пам’яткоохоронного законодавства у містобудівній сфері. Тут достатньо нагадати лише про те, якою, м’яко кажучи, мінливою за останні роки виявилася судова практика, наприклад, з питання того, визначений чи не визначений історичний ареал у м. Києві, чи відповідає чинний ІОАП столиці законодавчим вимогам чи ні. Подібна ситуація склалася і по м. Львову.
За таких обставин, добросовісним (наголошуємо саме на цьому) суб’єктам господарювання обов’язково слід зважати на той факт, що реалізація будь-якого містобудівного проєкту щодо об'єкта або території, що так чи інакше підпадає під дію пам’яткоохоронного законодавства, вимагає більш прискіпливого підходу до оцінки правових ризиків, із цим пов’язаних.
Досить часто оцінка фактору “культурної спадщини” помилково обмежується встановленням лише того факту, віднесена чи ні будівля до відповідних Реєстрів пам’яток національного/місцевого значення або до Переліку щойно виявлених об’єктів культурної спадщини. Водночас те, що об’єкт не є пам’яткою зовсім не означає відсутність пам’яткоохоронних обмежень, крім того, можуть існувати й інші “підводні камені”.
Зокрема, у своїй практиці ми неодноразово стикалися із ситуаціями, коли ділянка забудови або відповідна будівля, що сама по собі не є пам’яткою або щойно виявленим об’єктом культурної спадщини, разом з тим перебувають в охоронній зоні інших об’єктів, що є пам’яткою або щойно виявленим об’єктом культурної спадщини. Це, своєю чергою, може обумовлювати, зокрема, істотні обмеження по висоті або інших параметрах забудови цієї ділянки з урахуванням можливого негативного впливу на існуючу пам’ятку. І тут також потрібно не забувати про чинні з травня 2022 року імперативні норми статті 32 Закону “Про охорону культурної спадщини”, які визначають параметри зон обмежень у разі відсутності відповідної науково-проєктної документації з визначення охоронних зон пам’яток.
Інший приклад: будівля може не бути пам’яткою або щойно виявленим об’єктом культурної спадщини, проте з огляду на віднесення її до значних або рядових історичних будівель на територіях історичних ареалів та зон охорони пам’яток, її містобудівні перетворення згідно з базовими ДБН Б.2.2-12:2019 “Планування та забудова територій” можуть бути суттєво обмежені або взагалі виключені. Водночас такий статус будівель не передбачений профільним законом, не існує і спеціальних Реєстрів чи Переліків, де б вони фіксувалися. Значні або рядові історичні будівлі лише мають відображатися в ІОАП та іншій науково-проєктній документації щодо охорони пам’яток, доступ до якої, навіть якщо вона є, і особливо до її графічної частини, як правило, є досить ускладненим.
А якщо говорити про столицю, то неможливо не згадати про відоме рішення Київської міської ради від 31.08.2021 № 2180/2221 “Про організаційні заходи щодо збереження об’єктів ХІХ-ХХ століть (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження” і які можуть бути включені до Переліку щойно виявлених об’єктів культурної спадщини.
Як засвідчує практика, перебування будівлі у цьому переліку, попри те, що такий правовий статус не передбачений законом, майже гарантовано виключає можливість отримання містобудівних умов та обмежень або дозвільних документів на проведення містобудівних перетворень, хоча самим документом лише рекомендовано власникам чи користувачам цих будівель утриматися від виконання підготовчих та будівельних робіт з реконструкції чи нового будівництва до визначення їх правового статусу згідно з Законом України “Про охорону культурної спадщини”. Наразі ж строки для визначення такого правового статусу вже давно минули, але це жодним чином не вплинуло на чинність згаданого рішення Київської міської ради та встановлені ним обмеження.
Ба більше, здійснюючи правовий аудит щодо однієї із таких будівель, нами з врахуванням висновків низки авторитетних фахівців та державних експертів у пам’яткоохоронній сфері було встановлено, що за чинним законодавством жодних правових підстав для отримання цією будівлею статусу пам’ятки не було, а отже не було і підстав для включення її до вказаного рішення Київської міської ради – через відсутність відповідних критеріїв для цього, оскільки за своєю історичною чи архітектурною цінністю будівля жодним чином не відповідала вимогам до пам’яток та вже давно (задовго до переходу її у власність нинішніх володільців) внаслідок проведених перебудов втратила свою автентичність та первісну форму.
З не менш “цікавою” ситуацією довелося зіткнутися і під час захисту у суді інтересів клієнта у справі про скасування рішення Міністерства культури та інформаційної політики України про зупинення будівництва житлово-офісного об’єкта на земельній ділянці в межах історичного ареалу одного з обласних центрів України – з тих підстав, що нібито таке будівництво здійснюється за проєктною документацією, не погодженою з уповноваженим органом. У цьому кейсі нам вдалося не тільки довести право клієнта на виконання будівельних робіт за принципом "мовчазної згоди", а й зібрати належну та достатню доказову базу для доведення відсутності порушення державних інтересів у сфері охорони культурної спадщини. Зокрема, з’ясувалося, що ще за 5 місяців до винесення оскаржуваного припису Науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини Мінкультури було погоджено науково-проєктну документацію щодо внесення змін до історико-архітектурного опорного плану даного населеного пункту, згодом затверджену Міністерством, згідно з якою ділянка забудови втратила пам’яткоохоронний статус. Відкритим залишилося лише питання, чи було за таких умов винесення уповноваженим органом припису про зупинення вже майже завершеного будівництва просто помилкою?
Культурна спадщина – це наша національна ідентичність, це впізнаваність наших міст та регіонів і одночасно їх інвестиційна привабливість. Тому запровадження дієвих правових противаг та запобіжників для забезпечення розумного балансу між збереженням спадщини населених пунктів та їх містобудівним розвитком має бути питанням надзвичайного державного і суспільного значення.