Імплементація норм міжнародного гуманітарного права щодо захисту культурних цінностей до законодавства України: стан та окремі питання

У період збройного конфлікту постає багато питань щодо порядку та принципів захисту цивільного населення і цивільних об’єктів, суспільства та держави. Багато пріоритетів державних політик і загальних потреб суспільства переглядаються. Збереження культурної спадщини України входить до переліку пріоритетів захисту у період збройного конфлікту. Культурна спадщина є основою держави, втіленням її історії та відображенням ідентичності українського народу.

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

Питанню захисту культурної спадщини (культурних цінностей) у період збройного конфлікту приділено належну увагу у міжнародно-правових джерелах. Серед них: Гаазьке положення про закони та звичаї війни на суходолі 1907 року, Женевська конвенція про захист цивільного населення під час війни 1949 р. та Додатковий протокол І до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 p., що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів 1977 р., Гаазька конвенція про захист культурних цінностей у випадку збройного конфлікту 1954 року та Протоколи до неї 1954 та 1999 років, звичаєві норми міжнародного гуманітарного права тощо. 

Оскільки Україна взяла на себе відповідні зобов’язання, норми зазначених міжнародно-правових договорів мають бути належним чином імплементовані у національне законодавство. В умовах міжнародного збройного конфлікту, викликаного агресією рф, першочерговою є імплементація норм міжнародного гуманітарного права, зокрема щодо захисту культурних цінностей. Безумовно, в Україні створені інституційні та організаційно-правові умови імплементації норм міжнародного гуманітарного права, забезпечена належна система його застосування та контроля за його дотриманням. Водночас, зважаючи на складність та екстраординарність умов застосування норм міжнародного гуманітарного права, особливо з врахуванням його систематичного порушення з боку р, необхідною є оцінка та удосконалення існуючого законодавства, зокрема щодо захисту культурних цінностей в період збройного конфлікту. 

В Україні відсутній окремий спеціальний закон щодо імплементації положень названих міжнародних договорів щодо захисту культурних цінностей під час збройного конфлікту. Тому можна стверджувати, що положення вказаних міжнародних договорів мають пряму дію як частина національного законодавства відповідно до ст. 9 Конституції України. Але є і окремі підзаконні акти, до яких імплементовано норми міжнародного гуманітарного права.

Серед них варто зазначити Порядок маркування в особливий період будівель та споруд, транспортних засобів, які підпадають під дію норм міжнародного гуманітарного права, відповідними розпізнавальними знаками (емблемами), затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2022 р. № 1199. Зокрема, у пункті 3 зазначеного Порядку міститься визначення культурних цінностей, а у Додатку 2 – зразок та опис варіантів застосування спеціального розпізнавального знака культурних цінностей.

Також окремі норми міжнародного гуманітарного права щодо захисту культурних цінностей у період збройного конфлікту імплементовано до  Інструкції про порядок виконання норм міжнародного гуманітарного права у Збройних Силах України (далі – Інструкція). Цю Інструкцію затверджено відповідно до ст. 2 Закону України «Про оборону України» та з метою забезпечення додержання принципів і норм міжнародного гуманітарного права військовослужбовцями і працівниками Збройних Сил України. 

Інструкція містить важливі положення, що культурні цінності не повинні використовуватись у воєнних цілях (абзац третій пункту 29 глави 2 розділу I), що вони знаходяться під захистом міжнародного гуманітарного права (абзац п’ятий пункту 41 глави 2 розділу I), що держава-окупант повинна забезпечувати захист культурних цінностей (пункт 42 глави 2 розділу I), щодо персоналу, який відповідає за захист і охорону культурних цінностей (пункт 53 глави 2 розділу I), розпізнавання культурних цінностей (пункт 57 глави 2 розділу I) тощо, що у повній мірі відповідає нормам міжнародного гуманітарного права. 

В той же час Інструкція містить деякі недоліки, які мають бути усунені. 

У пункті 30 глави 2 розділу I Інструкції культурні цінності визначаються як об’єкти, що мають велике значення для культурної спадщини народів і відіграють важливу роль у духовному житті людей (пам’ятники архітектури та історії, твори мистецтва, релігійні або світські пам’ятники, археологічні об’єкти, музеї, бібліотеки, архіви, театри тощо). Варто зазначити, що таке визначення є надто узагальненим і не у повній мірі відображає як положення міжнародного гуманітарного права, наприклад статті 1 Гаазької конвенції про захист культурних цінностей у випадку збройного конфлікту 1954 року, так і норми законів України, а саме – Закону України від 8 червня 2000 р. № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» та Закону України 21 вересня 1999 р. № 1068-XIV «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей».

Через наявність декількох міжнародних договорів, які містять норми щодо захисту культурних цінностей, у міжнародному гуманітарному праві використовується широке за своїм змістом поняття «культурні цінності». Таке поняття охоплює і поєднує у собі і «культурну спадщину (рухому, нерухому)», і суто «культурні цінності», як то визначено в українському законодавстві. Тобто захист поширюється не тільки на «культурні цінності», як вони визначені у профільних законах, але на всю культурну спадщину України. Також у доктрині існує позиція щодо поширення захисту на нематеріальну культурну спадщину у випадку доктринального тлумачення Женевських конвенцій 1949 року, а також Додаткові протоколів до них 1977 року. 

Наприклад, із визначення, наведеного у Інструкції, культурною цінністю може бути визнано театр. Таке формулювання може вводити в оману, що будь-який театр є культурною цінністю. Водночас відповідно до законодавства України у театрі, як будівлі, можуть зберігатися культурні цінності та/або сама будівля може бути об’єктом (нерухомої) культурної спадщини. Тобто театр має мати хоча б одну із зазначених ознак. Саме це співвідноситься із пунктами а) і b) статті 1 зазначеної Гаазької конвенції. В іншому випадку – будівля театру є цивільним об’єктом без специфічного захисту як для культурних цінностей, зокрема не підпадає під відповідне маркування.

У абзаці другому пункту 30 глави 2 розділу I Інструкції уточнюється, що в Україні облік об’єктів культурної спадщини ведеться у Державному реєстрі національного культурного надбання, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1992 р. № 466 «Про затвердження Положення про Державний реєстр національного культурного надбання».  Тобто в одному пункті паралельно вживаються поняття і культурних цінностей, і культурної спадщини. Така юридична конструкція може вводити в оману, що положення Інструкції поширюються лише на об’єкти, внесені до  Державного реєстру національного культурного надбання. 

Також Державний реєстр національного культурного надбання згадується у чотирьох окремих галузевих законах: Закон України від 14 грудня 2010 р. № 2778-VI «Про культуру», Закон України від 29 червня 1995 р. № 249/95-ВР «Про музеї та музейну справу», Закон України від 27 січня 1995 р. № 32/95-ВР «Про бібліотеки і бібліотечну справу», Закон України від 24 грудня 1993 р. № 3814-XII «Про Національний архівний фонд та архівні установи».

Варто підкреслити, що Державний реєстр національного культурного надбання складають окремі унікальні предмети, які зберігаються у різних установах України. Відповідно до інформації, що підлягає публікації у формі відкритих даних, наразі це 226 одиниці і більшість з них зберігається у Національному музеї історії України та Національному заповіднику «Києво-Печерська лавра». 

Тобто Державний реєстр національного культурного надбання не є єдиним реєстром всієї культурної спадщини та культурних цінностей України, які знаходяться під захистом, в сенсі міжнародного гуманітарного права, зокрема міжнародних договорів, які є частиною національного законодавства. У розумінні міжнародного гуманітарного права такими культурними цінностями є об’єкти, що відповідають критеріям, що містяться у вказаних джерелах міжнародного гуманітарного права. Наприклад, це стосується Державного реєстру нерухомих пам’яток України (національного значення та місцевого значення), тобто всі об’єкти, внесені до нього, мають захищатися відповідно до норм міжнародного гуманітарного права. 

Отже, Збройні Сили України під час дотримання норм міжнародного гуманітарного права щодо захисту культурних повинні використовувати широке тлумачення культурних цінностей. 

Аналогічно широкий зміст поняття «культурні цінності» відповідно до міжнародного гуманітарного права поширюється на дії збройних формувань держави-агресора. Також порушення зобов’язань щодо захисту культурних цінностей може бути підставою для кримінально-правової кваліфікації за ст. 438 «Порушення законів та звичаїв війни» Кримінального Кодексу України. 

 Водночас (єдиний) електронний інформаційний ресурс культурної спадщини та культурних цінностей, наявність якого вирішило би питання загального переліку культурних цінностей, створення якого було передбачено заходом 1456 Плану заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2017 р. № 1106, зі строком виконання до 31 грудня 2021 р., так засновано і не було.

Отже, зараз немає єдиного джерела інформації про всі культурні цінності і всі об’єкти культурних цінностей. Це з одного боку створює проблеми Збройним Силам України в процесі планування військових операцій, а з іншого –  ускладнює роботу правоохоронних органів в процесі кваліфікації і розслідування воєнних злочинів. Тому важливою ініціативою є внесення відповідної інформації до національної військової системи ситуаційної обізнаності «Дельта», яку використовують Сили безпеки і оборони України, зокрема Збройні Сили України. Відповідно, при веденні бойових операцій варто враховувати зобов’язання щодо захисту культурних цінностей, визначення яких відповідає змісту міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. 

Тобто поняття «культурні цінності» має застосовуватися у широкому сенсі, як це визначено у міжнародних договорах. Будь-які формалізовані обмеження, викликані недосконалістю національного законодавства щодо розуміння «культурних цінностей», протирічать нормам міжнародного гуманітарного права.

Також варто мати на увазі, що до Міжнародного реєстру культурних цінностей, які знаходяться під спеціальним захистом, про який зазначається у абзаці четвертому пункту 30 глави 2 розділу I Інструкції, наразі не занесено жодного об’єкту на території України. Тобто наразі, зокрема в обставинах збройної агресії проти України, ці положення не мають практичного значення.

Загалом, у самому Міжнародному реєстрі культурних цінностей, які знаходяться під спеціальним захистом, не багато об’єктів, в тому числі через те, що критерії включення до нього є дуже суворими. Об’єкти повинні відповідати високим стандартам культурного та історичного значення, а також бути особливо вразливими до пошкодження або руйнування під час збройних конфліктів. Щодо відсутності об’єктів з України у зазначеному Реєстрі, важливо підкреслити, що Україна – не єдина така країна. Причин може бути декілька, зокрема відсутність номінацій, невідповідність номінованих об’єктів суворим критеріям включення до Реєстру, недотримання процедур тощо. 

У цьому контексті варто переглянути зміст пункту 2 глави 5 розділу І Інструкції щодо забезпечення військових частин текстами Женевських конвенцій 1949 року про захист жертв війни, Додаткових протоколів до них від 8 червня 1977 року та Додаткового протоколу до них від 8 грудня 2005 року, Міжнародного реєстру культурних цінностей, які перебувають під спеціальним захистом, та Державного реєстру національного культурного надбання.

Редакція цього пункту, на нашу думку, обмежує захист культурних цінностей за міжнародним гуманітарним правом, оскільки він: 1) не містить згадки про Конвенцію про захист культурних цінностей на випадок збройного конфлікту і Протоколи до неї, які фактично встановлюють захист культурних цінностей у міжнародному гуманітарному праві (при цьому, ІІ Протокол до цієї Конвенції є найновішим міжнародно-правовим актом МГП для України, ратифікованим у 2020 році); 2) забезпечення військових частин текстами лише Міжнародного реєстру культурних цінностей, які перебувають під спеціальним захистом, та Державного реєстру національного культурного надбання може вводити в оману, що лише щодо цих культурних цінностей мають дотримуватися норми міжнародного гуманітарного права. 

Тут варто зазначити, що на превеликий жаль, деякі основоположні  міжнародні договори досі офіційно не перекладені на українську мову і не опубліковані на урядових інформаційних майданчиках, зокрема це стосується і Гаазької конвенції про захист культурних цінностей у випадку збройного конфлікту 1954 року.

Крім вищезазначеного, у пункті 53 глави 1 розділу I Інструкції йдеться про персонал, на який покладено обов’язки щодо охорони культурних цінностей. У цьому контексті існує наступна проблема. Хоча ст. 7 Гаазької 1954 року і покладає на держави обов’язок утворити в системі збройних сил спеціальний персонал, який би відповідав за збереження культурних цінностей, такого підрозділу у структурі Збройних Сил України утворено не було. Необхідність створення такого підрозділу не викликає сумнівів з огляду на масштаби руйнувань та розграбування культурної спадщини, які ми спостерігаємо в ході агресії рф щодо України.

Варто звернути увагу, що відповідний Наказ про затвердження Інструкції хоча і містить погодження т.в.о. Міністра закордонних справ України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та в.о. Міністра охорони здоров’я України, однак не містить погодження уповноваженої особи від центрального органу виконавчої влади, що формує політику у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей. 

Отже, наразі у законодавстві України є положення, що неповною мірою забезпечують імплементацію норм міжнародного гуманітарного права щодо захисту культурних цінностей у період збройного конфлікту. І хоча міжнародний збройний конфлікт, викликаний агресією рф проти України, триває з 2014 року, питання захисту культурної спадщини України стоїть гостро, як ніколи. Вжиття термінових і ефективних заходів, що можуть допомогти зберегти якомога більше об’єктів культурної спадщини і культурних цінностей України, є нашою безпосередньою відповідальністю перед наступними поколіннями українців.  

Публікацію створено у межах проєкту «Воєнні злочини в Україні: музеї та нематеріальна культурна спадщина під прицілом», що реалізується ГО «Фонд підтримки фундаментальних досліджень» – членом Коаліції «Україна. П’ята ранку» та здійснюється у рамках проєкту «Термінова підтримка ЄС для громадянського суспільства» (впроваджується ІСАР «Єднання» за фінансової підтримки Європейського Союзу). Зміст публікації є виключною відповідальністю  ГО «Фонд підтримки фундаментальних досліджень» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.