Хронологія відступу від зобов'язань під час війни

У питанні дотримання прав своїх громадян Україна зобов’язана не лише Конституцією, але й низкою міжнародних договорів. І про будь-яке відступлення від норми держава має звітувати за певною формою. При цьому нотифікації, що направляються до міжнародних організацій, іноді виявляються більш наочними та зрозумілими, порівняно із тими роз’ясненнями, що чиновники дають своїм громадянам. Про них ми і запитали у Міністерства закордонних справ. У відповідь зовнішньополітичне відомство дало кілька посилань, що можуть бути корисними правозахисникам, правоохоронцям, адвокатам, суддям та пересічним українцям.

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

Першим за історію незалежної України глобальним документом про це стала Заява «Про відступ України від окремих зобов’язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод», схвалена Постановою ВР від 21.05.2015 № 462-VIII. У зв’язку із початком збройної агресії російської федерації було ухвалено низку змін до законів, у яких довелося відступити від зобов’язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. 

Ці обмеження, про які МЗС доручили поінформувати Генсека ООН, запроваджувалися до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих російською федерацією, російських окупаційних військ, їх військової техніки з території України, відновлення повного контролю України за державним кордоном України, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України. 

Так, 12 серпня 2014 року було ухвалено Закон «Про внесення змін до Закону України «Про боротьбу з тероризмом» щодо превентивного затримання у районі проведення антитерористичної операції осіб, причетних до терористичної діяльності, на строк понад 72 години». Відповідно до нього в районі проведення довготривалої антитерористичної операції, як виняток, може здійснюватися превентивне затримання осіб, причетних до терористичної діяльності, на строк понад 72 години, але не більше ніж на 30 діб, за згодою прокурора та без ухвали суду. Застосування норм цього Закону зумовило необхідність відступу України від зобов’язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9 та 14 Пакту та ст. ст. 5, 6 та 13 Конвенції.

Цього ж дня ВР прийняла Закон «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливого режиму досудового розслідування в умовах воєнного, надзвичайного стану або у районі проведення антитерористичної операції». Було введено особливий режим досудового розслідування, відповідно до якого повноваження слідчих суддів тимчасово передавалися прокурорам, які набули додаткових процесуальних прав. Особливий режим діяв виключно у районі проведення АТО та за умови неможливості слідчого судді виконувати повноваження (відступу від п. 3 ст. 2, ст.ст. 9, 14 та 17 Пакту, ст.ст. 5, 6, 8 та 13 Конвенції. Водночас фактична відсутність функціонування судів в окремих районах Донецької та Луганської областей, визнавалося тією межею, яка дозволяє передавати повноваження слідчих суддів прокурорам в умовах загрози для існування нації.

Також 12 серпня був проголосований Закон «Про здійснення правосуддя та кримінального провадження у зв’язку з проведенням антитерористичної операції». На час проведення АТО ним була змінена територіальна підсудність судових справ, підсудних судам, розташованим у районі проведення операції, та підслідність кримінальних правопорушень, у разі неможливості здійснювати досудове розслідування. Тут ішлося про відступу від зобов’язань за ст. 14 Пакту та ст. 6 Конвенції.

У лютому 2015 року Верховна Рада урегулювала роботу військово-цивільних адміністрацій, як тимчасових державних органів, що діють на території Донецької та Луганської областей у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України. Закон про них надавав повноваження, зокрема, встановлювати обмеження щодо перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без визначених документів; тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях, дорогах та ділянках місцевості; організовувати перевірку документів, що посвідчують особу, у фізичних осіб, а в разі потреби - огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, крім обмежень, встановлених Конституцією України. А це – відступ за ст. ст. 9, 12 та 17 Пакту, ст. ст. 5 та 8 Конвенції та ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції.

24 лютого 2022 року з’явився Указ Президента №64 «Про введення воєнного стану», а також ухвалено Закон про його затвердження. У самому акті глави держави давався лише перелік статей Конституції (30 – 34, 38, 39, 41 – 44, 53), за якими тимчасово можуть обмежуватися права і свободи. Також передбачалися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану. А от роз’яснення щодо обсягу застосування відступу пізніше було надіслано у формі нотифікації Генсеку ООН. 

У ній українські чиновники розписали статті Конституції (цікавим є те, що цитування статей давалося не повністю, а вибірково, що може якраз свідчити про декларування конкретного обсягу обмежень) та послалися на відповідні норми Міжнародного пакту про громадянські та політичні права та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, від виконання яких Україна відмовляється:

1. Ст. 30 Конституції: Кожному гарантується недоторканність житла. Не допускається проникнення до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку інакше як за вмотивованим рішенням суду. Відмова від зобов’язань за ст. 17 Пакту та ст. 8 Конвенції.

2. Ст. 31: Кожному гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції. Відмова за ст. ст. 19-20 Пакту та ст.10 Конвенції.

3. Ст. 32: Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини, - ст. 17 Пакту, ст. 8 Конвенції.

4. Ст. 33: Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну. Обмеження цього права вимагає відмови від зобов’язань за ст. ст. 12 – 13 Пакту, ст.2 Протоколу № 4 до Конвенції.

5. Ст. 34: Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір – ст. 19 Пакту, ст. ст. 9 – 10 Конвенції.

6. Ст. 38: Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Відмова за ст. 25 Пакту та ст. 3 Додаткового протоколу до Конвенції.

7. Ст. 39: Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування – ст. 21 Пакту, ст. 11 Конвенції.

8. Ст. 41: Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Обмеження є відмовою від зобов’язань за ст. 25 Пакту та ст. 1 Додаткового протоколу до Конвенції.

9. Ст. 42: Кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом – ст. 17 Пакту та ст. 1 Додаткового протоколу до Конвенції.

10. Ст. 43: Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується – ст. ст. 22, 25 Пакту, та статтею 14 Конвенції.

11. Ст. 44: Ті, хто працює, мають право на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів - відмова від зобов’язань за ст.ст. 21, 22 Пакту та ст. 11 Конвенції.

12. Ст. 53: Кожен має право на освіту – ст.ст. 24, 25 Пакту, ст. 2 Додаткового протоколу до Конвенції.

Також Генсека попередили, що за статтею 8 Закону «Про правовий режим воєнного стану» в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями можуть запроваджувати та здійснювати певні заходи, що пов’яазні із відступом від зобов’язань за ст.ст. 3, 8 (п. 3), 9, 12, 13, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 Пакту та ст.ст. 4 (п.3), 8, 9, 10, 11, 13, 14, 16, ст. 1, 2 Додаткового протоколу, ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції.

Йшлося про такі заходи:

1) встановлювати (посилювати) охорону об’єктів державного значення, об’єктів державного значення національної транспортної системи України та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і вводити особливий режим їх роботи. Порядок встановлення (посилення) охорони таких об’єктів та їх перелік, що із введенням воєнного стану підлягають охороні, а також порядок особливого режиму їх роботи затверджуються Кабінетом Міністрів України;

2) запроваджувати трудову повинність для працездатних осіб, не залучених до роботи в оборонній сфері та сфері забезпечення життєдіяльності населення і не заброньованих за підприємствами, установами та організаціями на період дії воєнного стану з метою виконання робіт, що мають оборонний характер, а також ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, які виникли в період дії воєнного стану, та залучати їх в умовах воєнного стану до суспільно корисних робіт, що виконуються для задоволення потреб Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних органів і сил цивільного захисту, забезпечення функціонування національної економіки та системи забезпечення життєдіяльності населення і не потребують, як правило, спеціальної професійної підготовки осіб. За працівниками, залученими до виконання суспільно корисних робіт, на час виконання таких робіт зберігається попереднє місце роботи (посада). Порядок залучення працездатних осіб в умовах воєнного стану до суспільно корисних робіт та питання їхнього соціального захисту з урахуванням вимог закону визначаються Кабінетом Міністрів України;

3) використовувати потужності та трудові ресурси підприємств, установ і організацій усіх форм власності для потреб оборони, змінювати режим їхньої роботи, проводити інші зміни виробничої діяльності, а також умов праці відповідно до законодавства про працю;

4) примусово відчужувати майно, що перебуває у приватній або комунальній власності, вилучати майно державних підприємств, державних господарських об’єднань для потреб держави в умовах правового режиму воєнного стану в установленому законом порядку та видавати про це відповідні документи встановленого зразка;

5) запроваджувати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, комендантську годину (заборону перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень), а також встановлювати спеціальний режим світломаскування;

6) встановлювати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, особливий режим в’їзду і виїзду, обмежувати свободу пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів;

7) перевіряти у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, документи у осіб, а в разі потреби проводити огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, за винятком обмежень, встановлених Конституцією України;

8) забороняти проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів;

9) порушувати у порядку, визначеному Конституцією та законами України, питання про заборону діяльності політичних партій, громадських об’єднань, якщо вона спрямована на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення;

10) встановлювати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, заборону або обмеження на вибір місця перебування чи місця проживання осіб на території, на якій діє воєнний стан;

11) регулювати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, роботу постачальників електронних комунікаційних мереж та/або послуг, поліграфічних підприємств, видавництв, телерадіоорганізацій, телерадіоцентрів та інших підприємств, установ, організацій і закладів культури та засобів масової інформації, а також використовувати місцеві радіостанції, телевізійні центри та друкарні для військових потреб і проведення роз’яснювальної роботи серед військ і населення; забороняти роботу приймально-передавальних радіостанцій особистого і колективного користування та передачу інформації через комп’ютерні мережі;

12) у разі порушення вимог або невиконання заходів правового режиму воєнного стану вилучати у підприємств, установ і організацій усіх форм власності, окремих громадян електронне комунікаційне обладнання, телевізійну, відео- і аудіоапаратуру, комп’ютери, а також у разі потреби інші технічні засоби зв’язку;

13) забороняти у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, торгівлю зброєю, сильнодіючими хімічними і отруйними речовинами, а також алкогольними напоями та речовинами, виробленими на спиртовій основі;

14) встановлювати особливий режим у сфері виробництва та реалізації лікарських засобів, які мають у своєму складі наркотичні засоби, психотропні речовини та прекурсори, інші сильнодіючі речовини, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України;

15) вилучати у підприємств, установ і організацій навчальну та бойову техніку, вибухові, радіоактивні речовини і матеріали, сильнодіючі хімічні та отруйні речовини;

16) забороняти громадянам, які перебувають на військовому або спеціальному обліку у Міністерстві оборони України, Службі безпеки України чи Службі зовнішньої розвідки України, змінювати місце проживання (місце перебування) без дозволу військового комісара або керівника відповідного органу Служби безпеки України чи Служби зовнішньої розвідки України; обмежувати проходження альтернативної (невійськової) служби;

17) встановлювати для фізичних і юридичних осіб військово-квартирну повинність з розквартирування військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів, особового складу служби цивільного захисту, евакуйованого населення та розміщення військових частин, підрозділів і установ;

18) встановлювати порядок використання фонду захисних споруд цивільного захисту;

19) проводити евакуацію населення, якщо виникає загроза його життю або здоров’ю, а також матеріальних і культурних цінностей, якщо виникає загроза їх пошкодження або знищення, згідно з переліком, що затверджується Кабінетом Міністрів України (пізніше цей пункт був уточнений в частині виведення людей у безпечні райони, а культурні цінності виокремлені);

20) запроваджувати у разі необхідності у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, нормоване забезпечення населення основними продовольчими і непродовольчими товарами;

21) вживати додаткових заходів щодо посилення охорони державної таємниці;

22) інтернувати (примусово оселяти) громадян іноземної держави, яка загрожує нападом чи здійснює агресію проти України;

23) здійснювати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, обов’язкову евакуацію затриманих осіб, що перебувають в ізоляторах тимчасового тримання; підозрюваних, обвинувачених осіб, щодо яких застосовано запобіжний захід - тримання під вартою, що перебувають в слідчих ізоляторах; етапування засуджених осіб, які відбувають такі покарання, як арешт, обмеження волі, позбавлення волі на певний строк та довічне ув’язнення, з установ виконання покарань, розташованих у місцевостях, наближених до районів, де ведуться бойові дії, до відповідних установ, які розташовані в безпечній місцевості.

Прикметно, що у серпні 2022 року цей перелік з вичерпного зробили відкритим (див. Закон № 2394-IX), доповнивши повноваженням «запроваджувати інші заходи, передбачені нормами міжнародного гуманітарного права». Іншими словами у норми щодо обмеження конституційних прав державними органами додали трошки правової невизначеності. На перспективу, так би мовити.

Також з огляду на ухвалення Закону №2111-IX «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про попереднє ув’язнення» щодо додаткового регулювання забезпечення діяльності правоохоронних органів в умовах воєнного стану» Генерального секретаря ООН було поінформовано (нотифікацію можна переглянути тут) про окремі обмежувальні заходи, пов’язані із використанням Україною свого права на відступ від зобов’язань за частиною третьою ст. 2, ст. ст. 9, 14 Пакту та ст.ст. 5, 6 і 13 Конвенції.

Нагадаємо, згаданим Законом було уточнено особливий режим досудового розслідування та продовження строків тримання під вартою під час судового провадження в умовах воєнного стану. А саме:

1. У разі введення в Україні або окремих її місцевостях (адміністративній території) воєнного, надзвичайного стану, проведення антитерористичної операції чи заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та/або інших держав проти України та якщо:

1) відсутня технічна можливість доступу до Єдиного реєстру досудових розслідувань - рішення про початок досудового розслідування приймає слідчий, прокурор, про що виноситься відповідна постанова; відомості, що підлягають внесенню до Єдиного реєстру досудових розслідувань, вносяться до нього за першої можливості, а процесуальні дії під час кримінального провадження фіксуються у відповідних процесуальних документах, а також за допомогою технічних засобів фіксування кримінального провадження, крім випадків, якщо фіксування за допомогою технічних засобів неможливе з технічних причин;

2) відсутня об’єктивна можливість виконання у встановлені законом строки слідчим суддею повноважень, передбачених статтями 140, 163, 164, 170,173, 189, 233, 234, 235, 245, 247, 248 та 294 цього Кодексу, а також повноважень щодо обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою на строк до 30 діб до осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, передбачених статтями 109-115, 121, 127, 146, 146-1, 147, 152, 153, 185, 186, 187, 189-191, 201, 258-258-5, 260-263-1, 294, 348, 349, 365, 377-379, 402-444 Кримінального кодексу України, а у виняткових випадках також у вчиненні інших тяжких чи особливо тяжких злочинів, якщо затримка в обранні запобіжного заходу може призвести до втрати слідів кримінального правопорушення чи втечі особи, яка підозрюється у вчиненні таких злочинів, - такі повноваження виконує керівник відповідного органу прокуратури з урахуванням вимог глави 37 цього Кодексу за клопотанням прокурора або за клопотанням слідчого, погодженим з прокурором;

3) відсутня об’єктивна можливість звернення до суду з обвинувальним актом - строк досудового розслідування у кримінальному провадженні зупиняється та підлягає поновленню, якщо підстави для зупинення перестали існувати. До зупинення досудового розслідування прокурор зобов’язаний вирішити питання про продовження строку тримання під вартою.

2. Строк дії ухвали слідчого судді про тримання під вартою чи постанови прокурора про тримання під вартою, прийнятої відповідно до вимог та з урахуванням обставин, передбачених цією статтею, може бути продовжений до одного місяця керівником відповідного органу прокуратури за клопотанням прокурора або за клопотанням слідчого, погодженим з прокурором. Строк тримання під вартою може продовжуватися неодноразово в межах строку досудового розслідування.

3. Про рішення, прийняті прокурором у випадках та порядку, передбачених цією статтею, невідкладно за першої можливості повідомляється прокурор вищого рівня, а також суд згідно з переліком, визначеним Державною судовою адміністрацією України, з наданням копій відповідних документів не пізніше 10 днів з дня повідомлення.

4. Скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора, прийняті або вчинені на виконання повноважень, визначених частиною першою цієї статті, розглядаються судом, у межах територіальної юрисдикції якого вчинено кримінальне правопорушення, після забезпечення його функціонування в іншій місцевості або найбільш територіально наближеним до нього судом.

5. У разі неможливості проведення підготовчого судового засідання обраний під час досудового розслідування запобіжний захід у вигляді тримання під вартою вважається продовженим до вирішення відповідного питання у підготовчому судовому засіданні, але не більше ніж на два місяці.

6. У разі закінчення строку дії ухвали суду про тримання під вартою та неможливості розгляду судом питання про продовження строку тримання під вартою в установленому цим Кодексом порядку обраний запобіжний захід у вигляді тримання під вартою вважаться продовженим до вирішення відповідного питання судом, але не більше ніж на два місяці

Крім іншого, Генсека регулярно інформували і про продовження режиму воєнного стану в Україні. Відповідні нотифікації від 28 березня, 29 квітня, 9 червня та 19 серпня. Повідомлення про припинення Україною відступу буде окремо надсилатися на адресу Генерального секретаря ООН згідно з параграфом 3 статті 4 Пакту.

***

Відступ від зобов'язань під час надзвичайної ситуації (війни або іншої суспільної небезпеки) передбачений як Міжнародним пактом про громадянські і політичні права (ст. 4), так і Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (ст. 15). Разом із тим, для цих винятків також установлені свої правила. Крім процедурних моментів, вони закріплюють принципову неможливість тяжких порушень основних прав людини. Це право на життя, право не піддаватися катуванням, нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню або покаранню, право не утримуватися в рабстві або підневільному стані, право не притягуватися до кримінальної відповідальності за принципом зворотної сили. 

Також наводяться переліки відповідних норм – ст.ст. 6, 7, 8 (пункти 1 і 2), 11, 15, 16 і 18 Пакту, ст.ст. 2, 3, 4 (п. 1) і 7 Конвенції.

Але і тут дискреція держави обмежена певним критерієм достатності. Адже держави можуть вживати заходів на відступ від своїх зобов'язань «тільки в такій мірі, в якій це диктується гостротою становища, за умови, що такі заходи не є несумісними з їх іншими зобов'язаннями за міжнародним правом і не тягнуть за собою дискримінації виключно на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії чи соціального походження».

Тож обмеження прав людини не може ґрунтуватися виключно на факті існування правового режиму воєнного стану та виправдовуватися ним. І, схоже, що при прийнятті рішень згадані критерії не були враховані. Ми обмежились формальним підходом до реалізації міжнародних норм.

Водночас, очевидно, що відступлення від зобов'язань тягне за собою порушення встановленого правопорядку. І з правової точки зору цього не варто допускати на тривалий час. А у поєднанні зі збоями у роботі судової влади (недофінансування, відсутність марок, паперу, неповідомлення сторін про час розгляду справ, блокування системи відбору та дисциплінарній процедурі) усе вказує на фактичну неможливість справляння правосуддя відповідно європейських стандартів верховенства права.