Ратифікувавши Конвенцію ООН проти корупції, Україна взяла на себе зобов'язання взяти її за правову основу для забезпечення захисту осіб, які повідомляють про факти корупції (ст. 33 Конвенції). Питання щодо унормування захисту викривачів окремим законодавчим актом випливає з міжнародних зобов'язань України в межах Стамбульського плану дій боротьби з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) (рекомендація 3.2 за результатами третього раунду моніторингу).
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Викривач
Насамперед, для формування механізму захисту потрібно визначити коло та статус осіб, які охоплюються поняттям «викривач» та підпадають під захист. До викривачів у США відносять працівників державних або приватних установ, організацій, які повідомили суспільству або органам влади інформацію про правопорушення. В Румунії, яка з 2004 р. має окремий закон про захист викривачів, під захист не потрапляють інформатори, які працюють у приватному секторі. Так само в Канаді та Австралії існують спеціальні закони щодо захисту викривачів виключно в публічному секторі.
Законами України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11.06.2009 р. (ст. 17) та «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 р. (ст. 20) вперше на законодавчому рівні було закріплене поняття «особи, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції».
Слід зазначити, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 13.05.2014 р. внесено зміни до ст. 20 ЗУ «Про засади запобігання і протидії корупції» та вперше використане поняття «викривач». Викривач — це особа, яка надає допомогу в запобіганні та протидії корупції, добросовісно (за відсутності корисливих мотивів, мотивів неприязних стосунків, помсти, інших особистих мотивів) повідомляє про порушення вимог цього Закону іншою особою.
В п. 13 ч. 1 ст. 11 ЗУ «Про запобігання корупції» зазначено, що викривач — це особа, яка добросовісно повідомляє про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону. Водночас ч. 1 ст. 53 ЗУ «Про запобігання корупції» передбачається, що викривач — це особа, яка надає допомогу в запобіганні та протидії корупції, а також за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомляє про порушення вимог цього Закону іншою особою.
Таким чином, виходячи з аналізу вищевказаних норм ЗУ «Про запобігання корупції», можна відзначити такі притаманні викривачу ознаки:
- Добросовісність викривача. При цьому слід зазначити, що в попередній нормі (ст. 20 ЗУ «Про засади запобігання і протидії корупції» зі змінами від 13.05.2014 р.) містилися уточнення щодо характеристик добросовісності, а саме відсутність корисливих мотивів, мотивів неприязних стосунків, помсти, інших особистих мотивів, а в чинній нормі вони відсутні.
- Викривач — це особа, яка надає допомогу в запобіганні та протидії корупції. З приводу цього варто зазначити, що ця норма викликає багато суперечок між експертами. З одного боку, можна вважати, що саме своїм повідомленням особа вже надала допомогу в запобіганні та протидії корупції. З іншого боку, особа буде вважатися такою, що надає допомогу в запобіганні та протидії корупції, якщо на запит уповноважених органів/посадових осіб вона надаватиме необхідні пояснення, інформацію, документи.
- Викривач — це особа, яка має обґрунтоване переконання, що інформація є достовірною. Отже, ЗУ «Про запобігання корупції» не містить вимог щодо підтвердження інформації, повідомленої викривачем (наприклад, конкретними матеріалами), а достатньо лише факту обґрунтованого переконання.
У ст. 2 проекту ЗУ «Про захист викривачів корупції» запропоноване таке визначення терміну «викривач» — це фізична особа, яка за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомила про вчинення особами, визначеними у ст. 3 ЗУ «Про запобігання корупції», корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, іншого порушення вимог ЗУ «Про запобігання корупції» спеціально уповноважений суб'єкт у сфері протидії корупції, державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, юридичну особу публічного права (в якому працює особа, стосовно якої здійснюється повідомлення, або до сфери управління чи підпорядкування якого належить відповідний орган), їх структурний підрозділ.
Запропоноване визначення «викривач» є розширеним і воно не обмежує коло осіб за місцем роботи, навчання, тобто викривачем може бути кожен, а не лише працівник певного органу, що відповідає нормі ст. 33 Конвенції ООН проти корупції.
Прирівняні особи
Також варто звернути увагу на певну суперечність між нормами ст. 53 ЗУ «Про запобігання корупції». Ч. 2 ст. 53 цього Закону передбачено, що за наявності загрози життю, житлу, здоров'ю та майну осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції, або їхніх близьких осіб, у зв'язку зі здійсненим повідомленням про порушення вимог цього Закону, правоохоронні органи можуть застосувати до них певні заходи. Водночас у ч. 3 зазначеної статті цього Закону вказано, що особа або член її сім'ї не можуть бути піддані негативним заходам впливу з боку керівника або роботодавця у зв'язку з повідомленням.
Таким чином, в одній частині ст. 53 ЗУ «Про запобігання корупції» передбачений захист викривачів та близьких осіб (за наявності загрози життю, житлу, здоров'ю та майну), а в іншій — викривачів та членів сім'ї (від порушень у сфері трудових відносин). З метою врегулювання зазначеної суперечності в законопроекті «Про захист викривачів корупції» введено нове поняття «прирівняні особи» — це особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до викривачів (близькі особи, члени сім'ї викривача).
Особа, наділена владними повноваженнями
Відповідно до ч. 3 ст. 53 ЗУ «Про запобігання корупції», особа не може бути звільнена чи примушена до звільнення, притягнута до дисциплінарної відповідальності чи піддана з боку керівника або роботодавця іншим негативним заходам впливу (переведення, атестація, зміна умов праці, відмова у призначенні на вищу посаду, скорочення заробітної плати тощо) або загрозі таких заходів впливу у зв'язку з повідомленням нею про порушення вимог Закону іншою особою.
Практика розгляду звернень викривачів працівниками НАЗК свідчить, що викривач може бути підданий заходам негативного впливу не лише з боку керівника або роботодавця, але й інших посадових осіб, які не є для нього керівниками або роботодавцями. Такими прикладами є вжиття заходів негативного впливу до відомої судді-викривачки з боку голови суду, до інженера-землевпорядника з боку керівника територіального органу Держгеокадастру, до нотаріуса з боку керівника територіального управління юстиції.
Таким чином, з метою побудови дієвого механізму захисту викривачів НАЗК пропонує замість термінів «керівник» або «роботодавець» запровадити термін «особа, наділена владними повноваженнями». При цьому, згідно з ч. 5 ст. 2 проекту ЗУ «Про захист викривачів корупції», особа, наділена владними повноваженнями — це керівник відповідного органу або юридичної особи, посадова особа органу або інша особа, наділена владними повноваженнями приймати будь-які рішення щодо викривача та прирівняної особи, спрямовані на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи тощо.
Зазначені нововведення сприятимуть подальшому формуванню та вдосконаленню механізму захисту викривачів корупції.
Довідково:
З метою вдосконалення правових засад захисту викривачів НАЗК був розроблений проект ЗУ «Про захист викривачів корупції», який розміщений на офіційному веб-сайті НАЗК для обговорення з громадськістю та опрацьований Міжвідомчою робочою групою з питань захисту викривачів.
Рішенням НАЗК від 12.10.2018 р. №2285 законопроект був схвалений та направлений на погодження зацікавленим органам. Законопроект погоджений Мінекономрозвитку та Мінфіном без зауважень. МВС та НАБУ погодили із зауваженнями. ГПУ зазначила, що проект потребує суттєвого доопрацювання.
Після доопрацювання законопроект був схвалений рішенням НАЗК від 01.02.2019 р. №291 та направлений на правову експертизу до Мін'юсту. Наразі законопроект доопрацьовується, враховуючи зауваження Мін'юсту, та буде внесений на розгляд КМУ.