Відповідно до ст. 40 Конституції України, всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення й надати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Зазначена норма Основного закону є однією з основоположних засад взаємовідносин держави та людини, важливою ознакою демократизму конституційного ладу України та відповідає загальноприйнятим принципам і нормам міжнародного права. Зокрема, ст. 19 Загальної декларації з прав людини, яка встановлює, що кожна людина має право на свободу переконань і на вільне їх виявлення; це право включає свободу шукати, отримувати й поширювати інформацію та ідеї будь-якими засобами, незалежно від державних кордонів. Аналогічною до процитованої норми Загальної декларації з прав людини є норма ч. 2 ст. 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права.
Крім того, відповідно до ст. 8 Декларації про право та обов'язок окремих осіб, груп та органів суспільства заохочувати й захищати загальновизнані права людини та основні свободи, кожна людина має право індивідуально і спільно з іншими мати реальний доступ на недискримінаційній основі до участі в управлінні своєю країною та до ведення державних справ. Це включає, зокрема, право індивідуально і спільно з іншими представляти в урядові органи, установи та організації, що займаються веденням державних справ, критичні зауваження і пропозиції щодо поліпшення їхньої діяльності та привертати увагу до будь-якого аспекту їхньої роботи, який може ускладнювати або стримувати заохочення, захист і здійснення прав людини й основних свобод.
У ст. 9 зазначеної Декларації встановлено, що кожна людина індивідуально і спільно з іншими має право, у зв'язку з порушеннями прав людини й основних свобод в результаті політики та дій окремих посадових осіб і державних органів, подавати скарги або інші відповідні звернення до компетентних національних судових, адміністративних, законодавчих органів або до будь-яких інших компетентних органів, передбачених правовою системою держави, які повинні винести своє рішення щодо такої скарги без невиправданої затримки.
Отже, з системного аналізу наведених міжнародно-правових норм та норм Конституції України випливає, що право звертатися до органів державної влади, місцевого самоврядування, до посадових і службових осіб цих органів, а також право шукати та отримувати інформацію, а також право мати реальний доступ на недискримінаційній основі до участі в управлінні своєю країною і веденні державних справ є взаємопов’язаними, взаємодоповнюючими та належать кожному. Таким чином, зважаючи на те, наскільки доступним для кожного на рівні законодавства конкретної держави розроблений механізм реалізації зазначених прав, можна говорити про те, наскільки така держава є демократичною, соціальною, правовою.
Постановка проблеми
Спеціальним нормативно-правовим актом в системі українського законодавства, що містить норми на реалізацію конституційного права на звернення, є Закон України «Про звернення громадян», ст. 1 якого наділяє громадян України (ч. 1), а також осіб, які не є громадянами України та законно знаходяться на її території, якщо інше не передбачено міжнародними договорами (ч. 3), правом на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, відповідно до їхніх функціональних обов'язків (далі – право на звернення).
Відтак, постає питання: якщо міжнародно-правові норми та норми Конституції України встановлюють, що право на звернення належить усім і кожному, а Закон України «Про звернення громадян», який за ієрархією нормативно-правових актів в системі законодавства України має меншу юридичну силу, надає право на звернення конкретно визначеним, зазначеним вище заявникам (громадянам України та особам, які не є громадянами України й законно знаходяться на її території), то чи не є норми вказаного закону дискримінаційними щодо інших суб’єктів звернення і такими, що не повною мірою охоплюють механізм реалізації положень Конституції?
У цьому дослідженні ми розглянемо зазначену проблему на прикладі такого суб’єкта права як громадські організації шляхом з’ясування, чи дійсно громадські організації є суб’єктами права на звернення, гарантованого всім ст. 40 Основного закону.
Обґрунтування належності права на звернення громадським організаціям та необхідності на цій основі внесення змін до законодавства
Під громадським об'єднанням, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про громадські об’єднання», слід розуміти добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів. Громадська організація – це громадське об'єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи; це різновид громадського об’єднання за критерієм організаційно-правової форми.
Право на об'єднання у громадські організації є гарантованим Конституцією України правом, у ст. 36 якої зазначено, що громадяни України можуть вільно об'єднуватися у політичні партії та громадські організації для здійснення й захисту своїх прав і свобод, а також для задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.
Таким чином, можна стверджувати, що основоположними цілями діяльності будь-якої громадської організації в Україні є представлення (вираження) інтересів, волі громадян України на засадах спільності їх світобачення, переконань, ідей, спільності сповідуваної ними ідеології у відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування, іншими громадськими об’єднаннями, фізичними та юридичними особами, міжнародними організаціями тощо; відстоювання ідей та переконань громадян України; сприяння громадянам України в реалізації ними своїх прав і законних інтересів; організація захисту прав і законних інтересів громадян України у разі їх порушення чи появи загрози їх порушення.
Отже, саме через громадську організацію громадяни України (члени або засновники тої чи іншої громадської організації) можуть заявляти владі свої групові вимоги, критикувати модель керівництва суспільством, державою. Завдяки існуванню такого суб’єкта права як громадська організація (тобто інституції з відповідними керівними органами, статутними цілями, організаційної будовою) для громадян України існує реальний механізм опосередкованого звернення до високопосадовців та представлення їхніх інтересів у відносинах з владними органами й ефективного захисту їхніх інтересів.
Неможливість громадської організації звертатися від імені та в інтересах своїх членів до органів влади й отримувати від таких органів певну інформацію за результатами розгляду звернення певною мірою нівелює ціль, для якої така громадська організація була створена, а саме: «...здійснення та захист прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів» членів громадської організації (згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України «Про громадські об’єднання»).
У розрізі дослідження питання можливості громадської організації бути суб’єктом звернення в порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян», слід зазначити, що відповідно до усталеної практики діяльності органів державної влади в Україні, норми Закону України «Про звернення громадян» до правовідносин з розгляду звернень об’єднань громадян все ж таки застосовуються.
Підтвердженням цього є лист-звернення ГО «Палата податкових консультантів», поданий до ДФС України за підписом Директора зазначеної громадської організації Антощука Л.П. (номер та дата звернення не вказані) та відповідь ДФС України (лист про надання інформації від 01.12.2015 р. №25682/6/99-99-19-03-01-15). Скан-копії цих документів є у загальному доступі в мережі Інтернет на сайті ГО «Палата податкових консультантів». Варто звернути увагу на те, що зазначене звернення до ДФС України було направлене Антощуком Л.П. саме як уповноваженою особою (Директором) громадської організації в інтересах членів цієї організації, а не як фізичною особою-громадянином України. Однак таке звернення було прийняте до розгляду та розглянуте державним органом, за результатами чого державний орган направив суб’єкту звернення відповідь по суті звернення.
Для переконання у тому, що органи державної влади та місцевого самоврядування розглядають звернення громадських організацій та надають відповіді в порядку Закону України «Про звернення громадян», можна також зайти на сайт ГО «Рада батьків міста Києва», де у загальному доступі розміщена, зокрема, відповідь Департаменту освіти й науки, молоді та спорту Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) (лист від 04.01.2016 р. №063-18) на звернення Голови ГО «Рада батьків міста Києва».
До вирішення проблеми, порушеної у цій статті, можна підійти також з іншого боку, а саме: пояснити належність громадських організацій до суб’єктів права на звернення за Законом України «Про звернення громадян» через інститут аналогії закону.
Доктриною науки теорії держави та права передбачено, що у разі, якщо в законодавстві держави наявна лакуна, тобто немає нормативно-правового акту, який регулював би певну групу правовідносин, то до таких правовідносин застосовуються норми закону, що регулює подібні відносини (інститут аналогії закону). Так, неможливою є ситуація, за якої певна група відносин взагалі не знайшла б у системі права держави правової регламентації. При цьому, якщо слідувати нормі Конституція України, яка наділяє всіх правом на звернення, а також застосувати буквальний спосіб тлумачення Закону України «Про звернення громадян», коли право на звернення мають лише громадяни України й особи, які не є громадянами України та законно знаходяться на її території, то інакшого нормативно-правового акта, окрім як Закон України «Про звернення громадян», який міг би за аналогією застосовуватися при реалізації громадською організацією права на звернення, в системі законодавства України немає.
Підсумовуючи, варто зазначити наступне. По-перше, право на звернення, згідно з Конституцією України, належить усім, воно гарантується і не може бути скасоване (ст. 22 Основного Закону) та не може бути обмежене, крім випадків, передбачених Конституцією України (ст. 64 Основного Закону). По-друге, громадська організація є інституцією, яка діє від імені та в інтересах своїх членів (зокрема, громадян України), реалізує їхні права, сприяє у захисті прав громадян України та у відновлені таких прав у разі їх порушення. По-третє, нині в законодавстві України немає нормативно-правового акту, норми якого наділяли б громадські організації правом на звернення. По-четверте, існує практика діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування з прийняття до розгляду та надання відповідей по суті на звернення громадських організацій у порядку Закону України «Про звернення громадян». З огляду на це, можна зробити висновок, що громадські організації повинні вважатися суб’єктами звернення за Законом України «Про звернення громадян». Відповідно, пропонуємо на підставі зазначеного внести зміни до ст. 1 Закону України «Про звернення громадян», розширивши коло суб’єктів, що мають право на звернення.