01.09.2021 року Кабінет міністрів України прийняв Постанову №1109 [1], якою були внесені зміни до Постанови КМУ №302 від 25.03.2015 р. та Постанови КМУ №289 від 04.06.2014 р. Зміни, на яких ми зосередимо увагу, стосуються порядку видачі паспорта громадянина України, зокрема дій, які проводить територіальний підрозділ Державної міграційної служби України (далі – ДМС) задля встановлення особи заявника.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Варто зазначити, що встановлення особи – це процедура, яку проводять співробітники ДМС в межах процедури видачі паспорта громадянина України та розгляду заяви про визнання особою без громадянства, за умови відсутності документів, які дозволяють впевнитися в особі заявника, та неможливості ідентифікації особи, метою якої є ототожнення особи заявника із заявленими ідентифікаційними даними та видачі документа, що посвідчує особу.
Передусім потрібно розрізняти процедури ідентифікації та встановлення особи. Ідентифікація особи проводиться за даними державних реєстрів та інформаційних баз. Сутністю ідентифікації особи як процедури є перевірка інформації, яку здійснюють співробітники ДМС, без активної участі заявника. У процесі ідентифікації співробітники ДМС шукають фотозображення заявленої особи, яке може бути звірене з фотозображенням заявника.
Встановлення особи здійснюють співробітники Державної міграційної служби України у випадках, коли особу не можна ідентифікувати, а документи з фотокарткою відсутні. У такому випадку залучають свідків, які підтверджують особу заявника, береться до уваги інформація та документи, надані заявником, можуть зніматися відбитки пальців для порівняння з наявними даними у внутрішніх базах МВС України. Процедура встановлення особи потребує активної участі заявника. Він повинен привести релевантних свідків, за можливості отримати документи з фотокарткою від будь-яких осіб публічного чи приватного права, надати додаткову інформацію тощо. Таким чином, встановлення особи є необхідною процедурою для оформлення документів заявнику, про якого державним органам мало або ж нічого невідомо.
Водночас процедура встановлення особи має кволе нормативне регулювання. Найбільш детально вона прописана у пп. 43-44 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженому постановою КМУ від 25.03.2015 р. №302 (далі – Порядок №302) [2]. Також ця процедура згадується у ст. 10 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» [3] та в пп. 20, 33, 34 Порядку розгляду заяв про визнання особою без громадянства, затвердженому постановою КМУ від 24.03.2021 р. №317 (далі – Порядок №317) [4]. Найбільш повне розкриття процедура встановлення особи знаходить у практиках ДМС, що не мають нормативного характеру.
Отже, чому ця внутрішня процедура є актуальною для українських реалій та які проблеми виникають під час її проведенні?
По-перше, в Законі України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» побіжно згадується важлива деталь – особа може бути не встановлена за результатом розгляду заяви. У разі неможливості встановити особу ДМС особа встановлюється за рішенням суду про встановлення факту, що має юридичне значення, для видачі документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України.
Абсурдною є ситуація, яка інколи трапляється, коли особу заявника не встановлюють через самотнє життя і відсутність попередніх контактів з державними органами (важливо зауважити, що інформація про особу може міститися навіть у державних архівах, але без наявності фотозображення вона не допомагає встановити особу). Такі ситуації місце трапляються здебільшого в сільській місцевості. Чинне законодавство містить норми, які відіграють роль противаги неможливості встановлення особи – ст. 21 Закону України «Про громадянство України» [5] встановлює можливість скасування рішень про оформлення набуття громадянства України особам, які подали свідомо неправдиві відомості, а в п. 108 Порядку №302 зазначено, що паспорт визнається недійсним у разі його оформлення з порушеннями вимог законодавства (щоправда, остання норма розповсюджується лише на паспорти зразка 1994 р.). Отже, подання неправдивих відомостей заявником матиме такий самий ефект, як і неможливість встановлення особи – відмова у визнанні громадянином України та відмова у видачі паспорта. Аналогічне нормативне регулювання містить Порядок №317 щодо визнання особою без громадянства.
Зауважимо, що сьогодні у разі звернення до ДМС майже в кожній процедурі заявник залишає свої біометричні дані (відбитки пальців). Тому для ДМС передбачений варіант дій, коли біометричні дані однієї особи будуть збігатися з біометрикою іншої особи – очевидно, що один із заявників подав недостовірні відомості.
Водночас законодавче регулювання порядку видачі паспорта оперує презумпцією добросовісності дій заявника, хоча вона прямо не згадується в нормативних текстах. Наприклад, під час звернення дитини для отримання паспорта громадянина України вперше її законний представник (один із батьків або обидва, як правило) подає свідоцтво про народження та свій паспорт, не відбувається жодної процедури встановлення особи. Тобто передбачається, що законний представник діє добросовісно та своїми діями підтверджує особу дитини. При цьому законодавство передбачає, що як тільки особі виповнилося 18 років, якщо така особа раніше не отримувала паспорт, вона має проходити процедуру встановлення особи.
Отже, нормативне встановлення можливості відмови ДМС у встановленні особи заявника суперечить сутності законодавчого регулювання, а якщо занурюватися далі, то й міжнародним стандартам. Наприклад, ст. 16 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права встановлює, що кожна людина, де б вона не перебувала, має право на визнання її правосуб’єктності. Очевидно, що без встановлення особи людина не може реалізувати свою правосуб’єктність в українських реаліях.
По-друге, перенесення компетенції на суд у разі відмови з боку ДМС встановити особу заявника, прописане в Законі України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», є нелогічним.
Приписи ЦПК взагалі не передбачають такої категорії справ як встановлення особи в порядку окремого провадження. Напевно, саме тому практика судів з цього питання відрізняється. Приміром, рішенням Роздільнянського районного суду Одеської області від 28.08.2020 р. у справі №511/409/20 [6] суд відмовив у розгляді питання про встановлення особи, оскільки чинним процесуальним законодавством це не передбачено.
Заради справедливості варто зазначити, що існують також позитивні рішення, якими суд встановив особу заявників. Зокрема, рішенням Рівненського міського суду Рівненської області від 06.02.2020 р. у справі №569/22491/19 [7] встановлено особу заявника на підставі посвідчення про взяття на облік бездомної особи, свідоцтва про народження, відповіді з територіального підрозділу ДМС України та показів свідка про особу.
Відзначимо, що ситуація, яка складається, виглядає як перекладення компетенції щодо встановлення особи з ДМС на судову систему України. Враховуючи її завантаженість та наявність приблизно однакових можливостей для пошуку інформації з боку ДМС та суду, таке делегування повноважень суперечить сутності судового процесу. Іншими словами, для вирішення питання про встановлення особи просто долучається суддя, не кажучи про те, що заявнику необхідно сплатити судовий збір та оплатити правову допомогу (адже безоплатна правова допомога в цій категорії справ не надається особам без документів, що посвідчують особу).
Окремо зауважимо, що нормативне регулювання процедури встановлення особи не зазначає стандарту, який свідчить про можливість встановлення особи. Чи буде особа заявника встановлена, якщо троє свідків впізнають особу на фотокартці, але відбитки пальців не збігатимуться із заявленими даними? На практиці майже завжди відповідь буде негативною. Однак відсутність нормативно закріпленого стандарту в межах цієї процедури призводить до того, що відмову у встановленні особи майже неможливо успішно оскаржити в межах адміністративного судочинства. Єдиним виходом для заявника є звернення до суду із заявою в межах окремого провадження (встановлення юридичного факту).
Варто зазначити, що змінилося формулювання умов, за наявності яких проводиться встановлення особи через опитування свідків, перелік яких надає заявник. Наразі існує чітке формулювання умови долучення свідків до цього процесу – відсутність документів з фотокарткою/відцифрованим образом обличчя особи, отриманих з державних, єдиних реєстрів, інших інформаційних баз, що перебувають у власності держави або підприємств, установ та організацій, а також за результатами перевірок, за якими особу не ідентифіковано. Таким чином, для долучення свідків до процедури встановлення особи необхідно отримати негативні відповіді щодо наявності фотозображення заявника з реєстрів та інформаційних баз. Наголосимо, що долучення свідків до процесу встановлення особи сформульовано як обов’язок територіальних підрозділів/органів ДМС, а не як суб’єктивне право, тобто лише після неможливості встановлення особи через опитування свідків є можливим винесення рішення про невстановлення особи заявника.
По-третє, засоби встановлення особи не відрізняються різноманітністю. Як правило, встановлюють особу свідки, які є родичами заявника, за пред’явленими актуальними фотокартками заявника та двох інших осіб, в результаті чого складається акт. Наразі зміни, внесені 01.09.2021 р. до Порядку №302, дозволяють також залучати сусідів до процесу встановлення особи, що розширює можливості встановлення особи для тих заявників, родичі яких вже померли або невідомо де знаходяться. Однозначно, це є позитивною зміною. Свідки мають пред’явити дійсний документ, що посвідчує їхню особу, а також докази спорідненості або реєстрації місця проживання.
Однак залучення сусідів не вирішує всіх практичних проблем. Трапляються ситуації, коли особа живе у притулку, де її сусідами є такі ж особи без паспортів та без зареєстрованого місця проживання. Ще більш складним випадком є визначення свідків особи, яка не живе постійно на одному місці (зокрема, безхатьки). Встановити особи таким заявникам буде дуже складно.
Часто особу встановлюють шляхом порівняння наданих заявником відбитків пальців та наявних відбитків пальців у базах даних МВС. Якщо заявник раніше був засуджений, відбував покарання на території України або ж просто був затриманий, у ДМС є можливість встановити його особу через порівняння відбитків пальців. Наразі така практика ДМС не врегульована нормативно. До того ж ДМС не знімає відбитки пальців власними силами, а лише направляє заявника до поліції, тому подібні дії ДМС не мають скоординованого або обов’язкового характеру.
Наприкінці варто зазначити, що практика встановлення особи не має уніфікованого підходу на місцях. Інколи співробітники пред’являють додаткові вимоги до складу свідків через той факт, що надання неправдивих відомостей з боку свідків під час процедури встановлення особи не карається законом. Водночас існують практичні випадки, коли особу заявника неправильно встановили через недобросовісні дії заявника та свідків. Ми вважаємо ці практики логічним результатом відсутності уніфікованого нормативного регулювання питання, коли поліція не зобов’язана допомагати ДМС у встановленні особи, але може це робити, а контакти з державними органами не мають скоординованого характеру. В сучасних умовах процедура встановлення особи має формальний характер.
Отже, в українській правовій реальності визріла необхідність прийняття чітких правил встановлення особи територіальними підрозділами/органами ДМС України, які логічно мають бути сформовані в окремому нормативно-правовому акті. Аспектами, що потребують детального відображення, є такі:
- закріплення обов’язку територіальних підрозділів/органів ДМС України встановлювати особу заявника в усіх випадках, єдиним винятком має бути відсутність співпраці з боку заявника;
- виведення з компетенції суду категорії справ окремого провадження про встановлення особи, одночасно визначивши можливість оскарження рішення про відмову у встановленні особи в адміністративний суд;
- розширення кола свідків, які можуть впізнати особу за фотокартками та надати пояснення, до кола знайомих протягом певного часу (встановивши розумний ліміт, наприклад, 3 роки) із заявником осіб;
- встановити щонайменше адміністративно-правову відповідальність за неправдиві свідчення у процедурі встановлення особи;
- нормативно врегулювати можливість встановлення особи за результатами порівняння відбитків пальців, наданих заявником, та наявних в інформаційній базі, що належить державі або державним органам;
- встановити чіткий стандарт доказування у процедурі встановлення особи;
- нормативно розподілити тягар доказування та чітко визначити умови, за наявності яких територіальний підрозділ/орган ДМС України виносить рішення про не встановлення особи.
Посилання:
- Постанова КМУ №1109 від 01.09.2021 р. «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 04.06.2014 р. №289 і від 25.03.2015 р. №302».
- Постанова КМУ №302 від 25.03.2015 р. «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України».
- Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус».
- Постанова КМУ №417 від 24.03.2021 р. «Деякі питання визнання особою без громадянства».
- Закон України «Про громадянство України».
- Рішення Роздільнянського районного суду Одеської області від 28.08.2020 р. у справі №511/409/20.
- Рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 06.02.2020 р. у справі №569/22491/19.