Скерування ТрО у зону бойових дій: аналіз закону, умови договору

Понад 4 місяці Україна героїчно бореться із окупантами. Механізми для залучення бійців та продовження опору упродовж цього часу постійно модифікуються: врегульовано питання територіальної оборони та руху опору, надано можливість користуватися зброєю цивільним особам, спрощено порядок видачі громадянам дозволу на мисливську зброю. Це лише кілька ключових нововведень, а повний перелік проробленої законодавцем юридичної роботи дійсно вражає масштабом і швидкістю.

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

3 травня 2022 року Парламент ухвалив Закон «Про внесення змін до Закону України "Про основи національного спротиву" щодо надання можливості територіальній обороні виконувати завдання в районах ведення воєнних (бойових) дій». 10 червня новий Закон, який отримав номер № 2237-ІХ, підписано (Закон 2237). Через день його опублікували, а вже 12 червня Закон набрав чинності. Про те, що змінилося, – читайте далі у цій статті.

1. Змінено підхід до поняття ДФТГ

Від початку війни поняття «добровольче формування територіальної громади» (ДФТГ) набуло активного використання. В мережі є багато інформації на пояснення його значення та відмінностей між ДФТГ та ТрО. Закон 2237 дещо трансформував це поняття. Наразі під ним розуміють воєнізований підрозділ, сформований на добровільній основі з громадян України, які проживають у межах території відповідної територіальної громади, який призначений для участі у підготовці та виконанні завдань територіальної оборони. Запропоноване визначення є аналогічним до попереднього за винятком критерію «виконання завдань територіальної оборони в межах території відповідної територіальної громади», який законодавець прибрав.

Незначна зміна у термінології не випадкова, а має свій розвиток у встановленні можливості залучати відповідні підрозділи до виконання завдань у зоні бойових дій поза межами власних територіальних громад. Відтепер ДФТГ офіційно можуть направляти на такі завдання.

2. Переформатовано завдання територіальної оборони

Також на новий лад описано основне завдання територіальної оборони. Якщо раніше завданням № 1 для територіальної оборони було зафіксовано «своєчасне реагування та вжиття необхідних заходів щодо оборони території та захисту населення на визначеній місцевості до моменту розгортання в межах такої території угруповання військ (сил) або/чи угруповання об’єднаних сил, призначених для ведення воєнних (бойових) дій з відсічі збройної агресії проти України», то зараз законодавець прибрав все після слів «на визначеній місцевості».

Юридично це означає, що територіальна оборона більше не виконує субсидіарних функцій з оборони та захисту. Відтепер роль територіальної оборони є подібною до ролі українського війська. Фактично зміна означає, що підрозділи тероборони (як ТрО, так і ДФТГ) стають повноцінними бойовими одиницями, які здатні самостійно виконувати поставлені бойові завдання.

Водночас статус територіальної оборони хоч і наближений, проте не тотожний статусу ЗСУ. Є відмінності у меті:

• для ЗСУ – оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності;
• для територіальної оборони – підвищення обороноздатності держави, надання обороні України всеохоплюючого характеру, сприяння забезпеченню готовності громадян України до національного спротиву,

Відмінності є й у поставлених законодавством завданнях, які закріплені в ч. 1 ст. 3 Закону України «Про основи національного спротиву» та ст. 1 Закону України  «Про Збройні Сили України» відповідно.

Як бачимо, основна – оборонна – функція притаманна обом інституціям. Цьому сприяв і Закон 2237. Натомість додаткові функції залишаються незмінними і мають різне спрямування: територіальна оборона виконує переважно адміністративні завдання (інформування населення, підготовка громадян до національного спротиву, забезпечення умов для розгортання військ), тоді як ЗСУ більше націлені на підтримку основного свого призначення (виконання спеціальних операцій (розвідувальних, інформаційно-психологічних), надання військової допомоги іншим державам).

3. Підтверджено орган управління ДФТГ, змінено характер управління

У абзаці 4 ч. 2 ст. 8 Закону «Про основи національного спротиву» встановлено, що діяльність ДФТГ здійснюється під безпосереднім керівництвом і контролем командира військової частини Сил територіальної оборони ЗСУ за територіальним принципом.

Закон 2237 встановлює перехід ДФТГ в оперативне підпорядкування командирів відповідних військових частин Сил територіальної оборони ЗСУ у разі введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану.

Після законодавчого доповнення не встановлено нового суб’єкта підпорядкування ДФТГ, натомість визначено його «оперативність». Законодавець не надає жодних критеріїв оцінки «оперативності». Проте, ймовірно, йдеться про нову «обмеженість» такого підпорядкування.

За новим Законом, якщо ДФТГ вибуває з території своєї постійної дислокації та прибуває до окремих місцевостей у разі розгортання в межах таких місцевостей угруповання військ (сил) або/чи угруповання об’єднаних сил, призначених для ведення воєнних (бойових) дій з відсічі збройній агресії проти України, такі ДФТГ відповідно до рішення Головнокомандувача ЗСУ можуть передаватися в підпорядкування командувачу (командиру) відповідного угруповання військ (сил) або/чи угруповання об’єднаних сил.

У ситуації, коли управління не стале, а змінюється залежно від дислокації підрозділу, а також враховуючи те, що члени ДФТГ не мають статусу військовослужбовців, подібне підпорядкування можна назвати оперативним. Тут варто відзначити, що підпорядкування при скасуванні дії планів територіальної оборони у разі розгортання угруповання військ (сил) або/чи угруповання об’єднаних сил, призначених для ведення воєнних (бойових) дій з відсічі збройній агресії проти України, також матиме характер оперативного, хоча це і не зафіксовано в новому Законі.

4. Встановлено механізм залучення ДФТГ до виконання завдань у зоні бойових дій

Законодавець подбав і про процедури. У цьому разі до процедури найбільше уваги, адже саме вона дозволяє застосовувати ДФТГ в зонах бойових дій поза межами відповідних територіальних громад.

Нова норма абзацу 6 ч. 2 ст. 8 Закону передбачає наступне: на час дії воєнного стану за рішенням Головнокомандувача ЗСУ добровольчі формування територіальних громад повністю або частково можуть залучатися до виконання завдань територіальної оборони поза межами визначеної зони територіальної оборони, а також направлятися до районів ведення воєнних (бойових) дій.

На що слід звернути увагу:

• По-перше, мова лише про воєнний стан. Тут не до кінця зрозуміло, як вирішуватиметься питання, якщо воєнний стан буде встановлено в окремих місцевостях, а ДФТГ знаходитиметься поза їх межами. Зараз, поки воєнний стан оголошено по всій території України, питання неактуальне, проте у разі зміни ситуації варто очікувати додаткових роз'яснень. 

• По-друге, процедурою вимагається прийняття рішення Головнокомандувача ЗСУ. Чи має бути це рішення індивідуальним, або ж достатньо буде загального рішення щодо всіх ДФТГ, новий Закон не уточнює. Ймовірно, можливі обидва варіанти, нормативні перешкоди для цього відсутні, а практичне застосування загального рішення важко переоцінити в умовах, коли лінія фронту сягає більше 2 тис. км.

А ось у питанні залучення ДФТГ до охорони державного кордону позиція однозначна: за новим Законом Командування Сил територіальної оборони ЗСУ визначає перелік військових частин Сил територіальної оборони та добровольчих формувань територіальних громад, які залучаються до посилення охорони та захисту сухопутних ділянок державного кордону України. Тут варто враховувати, що якщо залучене до охорони кордону ДФТГ прибуває з іншого регіону, процедура його залучення буде двоступеневою: рішення Головнокомандувача ЗСУ плюс затвердження переліку Командуванням Сил територіальної оборони ЗСУ.

• По-третє, йдеться про залучення ДФТГ саме до «виконання завдань територіальної оборони», а це не лише оборона, а й адміністративні функції, надання правової допомоги.

Майже повністю дублюється норма у ч. 2 ст. 20 Закону: з метою нарощування сил і засобів для стабілізації обстановки, а також у випадку визначення відповідної зони територіальної оборони районом ведення воєнних (бойових) дій, військові частини Сил територіальної оборони ЗСУ та добровольчі формування територіальних громад за рішенням Головнокомандувача ЗСУ можуть залучатися до виконання завдань територіальної оборони поза межами своєї зони територіальної оборони та в районах ведення воєнних (бойових) дій. Єдина відмінність тут – визначення мети, яка досить подібна до загальної мети територіальної оборони.

5. Чи готове законодавство до залучення ДФТГ до виконання завдань у зоні бойових дій?

Ще раніше законодавець надав членам ДФТГ низку важливих гарантій. Зокрема, під час їхньої участі у заходах з підготовки добровольчих формувань територіальних громад, а також виконання ними завдань територіальної оборони, на них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені Законом України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей». Крім того, на членів ДФТГ, які беруть участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв’язку з військовою агресією російської федерації проти України, поширюються гарантії соціального захисту, передбачені Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

Це означає, що у разі виконання завдань у зоні бойових дій члени ДФТГ отримують ті ж самі гарантії, що і військовослужбовці ЗСУ, в тому числі у разі поранення або загибелі.

Разом з тим, як відомо, членство в ДФТГ не звільняє від обов’язку проходження строкової військової служби, військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, військової служби за призовом осіб офіцерського складу, військової служби за призовом осіб із числа резервістів в особливий період. Відтепер тут можуть виникати певні проблеми, адже у разі призову члена ДФТГ, який виконує завдання у зоні бойових дій:

• по-перше, саме ДФТГ як підрозділ втрачає свою бойову одиницю та зазнає певного послаблення, що в подальшому доведеться враховувати при плануванні оборони;
• по-друге, призваний член ДФТГ, який вже пройшов навчання і злагодження в межах свого ДФТГ, буде вимушений пройти їх повторно вже у складі ЗСУ.

Наскільки це доцільно, питання дискусійне. Очевидно, що мобілізаційне законодавство не враховує нових реалій правового становища ДФТГ. Ймовірно, відповідним службовцям варто враховувати людський фактор і в ручному режимі, в кожній окремій ситуації визначатися із тим, який варіант служби конкретної особи є кращим для цілей оборони. На майбутнє доцільно було б передбачити бодай тимчасове звільнення від мобілізації для членів ДФТГ на період виконання ними завдань у зоні бойових дій.

6. Контракти добровольців

Під час розгляду проблеми готовності до змін неодмінно постає питання контрактів добровольців.

Типова форма контракту добровольця територіальної оборони встановлена ще 07.03.2022 наказом МОУ № 84. Від моменту її затвердження жодних змін до неї не вносилось.

Відповідно, типова форма контракту відображає положення законодавства, які діяли до прийняття Закону 2237. З-поміж іншого вказується наступне формулювання: «Доброволець ознайомився із законами та іншими нормативно-правовими актами України щодо національного спротиву, добровольчих формувань територіальних громад (далі – ДФТГ), територіальної оборони і добровільно бере на себе зобов’язання виконувати завдання територіальної оборони в межах відповідної територіальної громади протягом строку дії контракту, відповідно до вимог, визначених Законом України «Про основи національного спротиву».

Отже, контракт все ще орієнтований на функціонування ДФТГ в межах відповідних територіальних громад. Формально добровольці за такими контрактами не зобов'язувались виконувати завдання поза межами своїх громад. Разом з тим змін зазнав і Закон. Ми очікуємо, що зміна типової форми контракту та надання відповідних роз'яснень щодо їх укладення не змусять довго на себе чекати. У разі ж затримок зі змінами або термінових ситуацій подібні залучення добровольців до здійснення завдань поза межами їх територіальної громади варто проводити за погодженням із таким добровольцем, яке бажано фіксувати документально.

Допоки ж залишається лише констатувати, що наразі не передбачено ні механізмів внесення змін до контрактів або підписання нових контрактів, ні наслідків відмови добровольців від нових умов контрактів. Зважаючи на нагальність питання, відповідні уточнення та роз'яснення очікуються вже в найближчі тижні.

7. Чи може доброволець відмовитися від залучення у складі ДФТГ до виконання завдань у зоні бойових дій?

Тут же постає питання, чи може доброволець відмовитися їхати в «гарячу точку». Теоретично – так. Член формування може достроково з власної ініціативи розірвати контракт добровольця шляхом подання відповідної заяви. За умови її подання повноваження члена ДФТГ припиняються з моменту прийняття рішення командира добровольчого формування. На практиці ні строк, ні процедура прийняття такого рішення не встановлені нормативно, що потенційно може призвести до відкладення прийняття такого рішення. Однак, зважаючи на те, що йдеться все ж таки про добровольців, ймовірно, будь-які спірні ситуації вирішуватимуться шляхом переговорів та компромісів.

Разом з тим, зважаючи на поточну редакцію контракту, відмова від перенаправлення або закріплення за ДФТГ у зоні бойових дій формально не вважатиметься порушенням умов контракту, а відтак не стане самостійною підставою для його розірвання. Водночас відмова добровольця може бути розтлумачена командуванням як порушення присяги добровольця, що вже стає підставою для розірвання контракту з ініціативи командира. Неврегульованість та неоднозначність ситуації, а також велика варіативність можливих додаткових факторів для прийняття рішення, знову ж таки, роблять доцільним вирішення будь-яких спорів у процесі переговорів.

8. Додаткові зміни

Закон 2237 не обмежується питаннями залучення ДФТГ до участі у активних бойових діях. З-поміж іншого, внесено й низку змін до загальних питань діяльності територіальної оборони. Одна з них полягає в тому, що територіальна оборона відтепер уповноважена брати участь у наданні населенню правових послуг у порядку, передбаченому Законом України «Про безоплатну правову допомогу».

Тепер відповідні зміни очікуються до Закону «Про безоплатну правову допомогу», зокрема, в частині суб'єктів надання такої допомоги. Щодо видів допомоги, то, ймовірно, йдеться передусім про первинну правову допомогу – інформування особи про її права і свободи, порядок їх реалізації, відновлення у випадку їх порушення та порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Така допомога стане в пригоді цивільним особам, які так чи інакше постраждали від бойових дій. Тут і фіксування завданих збитків, і допомога у складенні відповідних заяв і скарг.

Інше нововведення – законодавче визначення переліку питань, які мають бути визначені у Положенні про ДФТГ. Це питання про правила утворення, комплектування, функціонування, підстави та порядок розформування ДФТГ. Більшість питань уже знайшли своє відображення у раніше затвердженому положенні (постанова КМУ від 29.12.2021 № 1449). Зараз його можуть переглянути та деталізувати.

Який результат?

В Україні у такі складні часи виявилося багато патріотів, готових зі зброєю в руках стояти на її захисті. ЗСУ не змогли прийняти усіх бажаючих і в пригоді стали добровольчі формування, створювані по всій Україні. Проте фронт знаходиться переважно на сході та півдні, тоді як деякі регіони вважаються відносно безпечними і не потребують надлишкового захисту. У Законі 2237 встановлено гнучкий і ефективний механізм, завдяки якому можливо оптимальним чином залучити добровольців до участі у відсічі агресії, збалансувати райони оборони та надати вищому військовому командуванню таку потрібну на цьому етапі війни змогу використовувати резерви, якими фактично стали ДФТГ. Це, безумовно, важливий крок на шляху до Перемоги.

Водночас, аби закон запрацював повністю, потрібно оперативно доопрацювати підзаконну базу з урахуванням нових юридичних периметрів. Насамперед це врегулювання питання контрактів добровольців, зміна Положення про ДФТГ, внесення змін до профільних законів. Проте, судячи з досвіду останніх чотирьох місяців, така шліфовка нормативної бази є питанням найближчих кількох тижнів, тож очікуватимемо на зміни і слідкуватимемо за першим досвідом їх реалізації.

Стаття написана у співавторстві з помічником юриста Ольгою Олещук.