Публічним правонаступництвом є повне або часткове передання владних функцій від одного суб’єкта владних повноважень до іншого внаслідок припинення первісного суб’єкта або повного чи часткового припинення його владних функцій. Публічне правонаступництво передбачає також перехід у встановлених законодавством випадках прав і обов’язків одного суб’єкта владних повноважень іншому. Якщо особа представляє чиїсь інтереси — це представництво, якщо представляє свої інтереси самостійно — це самопредставництво. На практиці останнє можуть здійснювати й суб’єкти владних повноважень, використовуючи таке право через керівників або уповноважених осіб, які внесені до ЄДР або мають відповідні повноваження, закріплені в положенні, посадовій інструкції тощо.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАСУ, суб’єктом владних повноважень є орган державної влади (у т.ч. без статусу юридичної особи) чи місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в т.ч. на виконання делегованих повноважень або надання адміністративних послуг.
Правонаступництво територіальних органів ДПС
Складовими системи ЦОВВ як суб’єктів владних повноважень є їх територіальні органи. Так, відповідно до ч. 2–3 ст. 21-1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», територіальні органи ЦОВВ, що реалізують державну митну та податкову політику, визначені ч. 1 цієї статті, утворюються без статусу юридичної особи та є органами державної влади, можуть мати окремий баланс, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку та бланк зі своїм найменуванням та зображенням Державного герба України. Положення про такий територіальний орган затверджується керівником відповідного центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність відповідного ЦОВВ.
Постановою Кабінету міністрів України «Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби» від 30.09.2020 р. № 893 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби за переліком згідно з додатком. А у її п. 2 встановлено, що територіальні органи Державної податкової служби, що ліквідуються, продовжують здійснювати свої повноваження та функції до утворення ДПС територіальних органів та прийняття рішення про можливість забезпечення здійснення такими органами повноважень та функцій територіальних органів, що ліквідуються. Таке рішення приймається Державною податковою службою після здійснення заходів, пов’язаних з внесенням до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань даних про територіальні органи ДПС, що будуть утворені згідно з абз. 4 п. 3 цієї постанови як відокремлені підрозділи юридичної особи публічного права, затвердженням положень про них, структур, штатних розкладів, кошторисів та заповнення 30% вакансій.
Відповідно до п. 8 ч. 3 ст. 9 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», в ЄДР містяться такі відомості щодо державних органів і органів місцевого самоврядування як юридичних осіб: відомості про осіб, які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у т.ч. підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації тощо; прізвище, ім’я, по батькові, дата народження, реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які мають відмітку в паспорті про право здійснювати платежі за серією та номером паспорта), дані про наявність обмежень щодо представництва юридичної особи. Таким чином, до ЄДР включається інформація щодо осіб, які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, та дані про наявність обмежень щодо її представництва. Водночас у законодавстві відсутня вимога щодо необхідності внесення до ЄДР переліку всіх повноважень таких осіб, які вони можуть вчиняти від імені юридичної особи. Якщо документи та відомості, що підлягають внесенню до ЄДР, внесені до нього, вони вважаються достовірними і можуть бути використані у спорі з третьою особою (ч. 1 ст. 10 ЗУ «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань»).
Відповідно до п. 3 постанови КМУ від 30.09.2020 р. № 893, права та обов’язки територіальних органів Державної податкової служби, що ліквідуються, переходять до Державної податкової служби та її територіальних органів у межах, визначених положеннями про Державну податкову службу та її територіальні органи. Наказом ДПС України «Про утворення територіальних органів Державної податкової служби» від 30.09.2020 р. № 529 було утворено територіальні органи за переліком згідно з додатком як відокремлені підрозділи ДПС. Можливість з 01.01.2021 р. забезпечення здійснення новоствореними територіальними органами повноважень та функцій територіальних органів, що ліквідуються, була передбачена відповідним наказом ДПС України «Про початок забезпечення здійснення територіальними органами ДПС повноважень та функцій» від 24.12.2020 р. № 755. Крім того, у наказі ДПС України «Про затвердження положень про територіальні органи ДПС» від 12.11.2020 р. № 643 регламентовано, що кожен територіальний орган ДПС, утворений як її відокремлений підрозділ, є правонаступником майна, прав та обов’язків відповідного територіального органу ДПС, що ліквідується.
Самопредставництво територіальних органів ДПС та судова практика
Відповідно до п. 15 ч. 5 «Положення про Державну податкову службу України», затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 06.03.2019 р. № 227 (зі змінами, внесеними згідно з постановою КМУ від 24.02.2021 р. № 137), у частині самопредставництва визначено, що ДПС з метою організації своєї діяльності забезпечує самопредставництво ДПС та її територіальних органів у судах через голову ДПС, а також без окремого доручення голови ДПС — через його заступників та державних службовців самостійних структурних підрозділів апарату ДПС та її територіальних органів відповідно до положень про такі підрозділи, які забезпечують самопредставництво інтересів ДПС та її територіальних органів у судах без окремого доручення голови ДПС.
Змінами, внесеними до КАСУ Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення можливостей самопредставництва в суді органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб незалежно від порядку їх створення» від 18.12.2019 р. № 390- IX, розширено перелік випадків самопредставництва суб'єктів владних повноважень і визначено, що юридична особа незалежно від порядку її створення, суб'єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені, та визначено перелік документів, що можуть підтвердити відповідні повноваження: закон, статут, положення, трудовий договір (контракт).
Варто також зазначити, що з 01.01.2021 р. створення територіальних органів ДПС України як відокремлених підрозділів і їх ліквідація як юридичних осіб публічного права слугували реалізації компетенційного правонаступництва, оскільки правові норми визначили умови та порядок передання компетенції від ліквідованого територіального органу ДПС як юридичної особи публічного права до територіального органу ДПС як відокремленого підрозділу ДПС України. У свою чергу, територіальний орган ДПС як юридична особа публічного права втратив повноваження державного органу, який згідно з законом виконує функції, зокрема у сфері реалізації державної податкової політики, тому не може здійснювати права та виконувати обов’язки сторони у справі, а відтак, і відповідати за зобов’язання, які на нього покладені.
Наведене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі КАС (у постановах від 30.12.2020 р. у справі № 805/4361/17-а, від 10.09.2020 р. у справі № 420/5772/18, від 10.10.2020 р. у справі № 804/958/17, від 03.12.2020 р. у справі № 805/2173/16-а).
Таким чином, для встановлення факту правонаступництва суб’єкта владних повноважень визначальним є встановлення або припинення первісного суб’єкта або перехід повністю чи частково його владних функцій до новоствореного.
Відповідно до п. 9 постанови пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» від 06.03.2008 р. № 2, при визначенні процесуального правонаступництва судам слід виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, та враховувати, що якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади чи місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржуються, припинив діяльність, суду необхідно залучити до участі у справі їх правонаступників, а у випадку їх відсутності — орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача.
Для самопредставництва територіальних органів ДПС України як відокремлених підрозділів серед переліку документів можуть бути довіреність, посадова інструкція або положення, у яких чітко зазначено право представника відстоювати інтереси, або цей представник має бути внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Так, в ухвалі від 03.02.2020 р. у справі № 160/6823/19 КАС ВС зазначив, що для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб’єкта владних повноважень без статусу юридичної особи) без додаткового уповноваження. Велика Палата Верховного Суду у рішенні від 02.07.2020 р. у справі № 9901/39/20 звертає увагу, що з урахуванням положень ст. 55 КАС України для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб було чітко визначене її право діяти від імені такої особи без додаткового уповноваження.
В ухвалі від 14.04.2021 р. у справі № 320/2391/19 КАС ВС зазначив, що самопредставництво юридичної особи — це право одноосібного виконавчого органу (керівника) чи голови (уповноваженого члена) колегіального виконавчого органу безпосередньо діяти від імені такої особи без довіреності, представляючи її інтереси в силу закону, статуту, положення. Для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, статуті, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб’єкта владних повноважень без статусу юридичної особи) без додаткового уповноваження (довіреності). Враховуючи наведене, допуск особи до участі у справі та визнання належно вчиненими будь-яких інших з переліку передбачених ст. 44 КАС України процесуальних прав можливі за умов, визначених законодавством.
Відповідно до ч. 1 ст. 42 КАСУ, учасниками справи є сторони, треті особи. Сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач (ч. 1 ст. 46 КАСУ). Відповідно до ч. 1 ст. 52 КАСУ, у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив. Тому в адміністративного суду є правові підстави заміни як сторони в адміністративній справі територіального органу ДПС як юридичної особи публічного права на територіальний орган ДПС як відокремлений підрозділ.