Практика декларування майна публічними службовцями: огляд світових тенденцій

Останнім часом прагнення підтримувати легітимність носіїв влади (представників судової та виконавчої її гілок) в Україні сфокусоване на забезпеченні всеохоплюючого моніторингу їхніх статків. Ця тема є домінуючою в політичних та правових дебатах, і як правило, найгучніші прихильники повної відкритості інформації про статки суб’єктів декларування абсолютно впевнені у правильності такого підходу.

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

У глобальному вимірі ця тема ненова, і в сучасних дослідженнях констатується відсутність єдиних міжнародних стандартів щодо рівня публічного доступу до відомостей з майнових декларацій публічних осіб. Також наголошується на неможливості єдиних стандартизованих підходів до розбудови систем майнового декларування публічними службовцями з огляду на цілі, які ставляться в кожному конкретному випадку, та на культурно-правовий контекст окремо взятих країн^[1].

Спробуємо розібратись, які ж існують світові тенденції щодо визначення механізму декларування майнових статків публічних осіб.

Що говорить ООН

1 січня 2010 р. для України набрала чинності Конвенція ООН проти корупції[2], за змістом ст. 6 якої кожна держава-учасниця згідно з основоположними принципами своєї правової системи забезпечує наявність органу або, у належних випадках, органів, які здійснюють запобігання корупції. Ст. 6 (1) забезпечує такому органу або органам… необхідну незалежність... з метою надання йому можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу. За ст. 6 (2), слід забезпечити необхідні матеріальні ресурси та спеціалізований персонал, а також таку підготовку персоналу, яка може бути потрібна для виконання покладених на нього функцій.

У ст. 8 (5) цієї Конвенції визначено, що кожна держава-учасниця прагне… запроваджувати заходи й системи, які зобов'язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації, inter alia про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи та суттєві подарунки або прибутки, у зв'язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб..

Окремо у ст. 11 (1).наголошено на тому, що відповідні заходи щодо суддів мають реалізуватись без шкоди для незалежності судової влади: «Ураховуючи незалежність судової влади та її вирішальну роль в боротьбі з корупцією, кожна держава-учасниця… без шкоди для незалежності судових органів вживає заходів стосовно зміцнення чесності й непідкупності представників судової влади та запобігання будь-якій можливості для корупції серед них. Такі заходи можуть включати правила, що стосуються поведінки представників судової влади». (

Під егідою ООН було також розроблене Практичне керівництво щодо реалізації Конвенції^[3], окремий розділ якого присвячено заходам стосовно судових органів та працівників судів. У цьому документі сказано, що незалежність судових органів є «загальною основою» для реалізації відповідних положень, яку слід завжди враховувати при плануванні, впровадженні та здійсненні антикорупційних заходів [4;55]. Власне ж декларування суддями публічно своїх активів розглядається як частина загального кодексу поведінки, прийняття якого наполегливо пропонується ООН як один з можливих заходів заохочення чесності та непідкупності суддів (с. 61). Такий кодекс має зобов’язувати суддів та членів їхніх сімей публічно декларувати свої активи та фінансові зобов’язання. Декларації суддів мають уточнюватися на регулярній основі, перевірятися після призначення на посаду та періодично контролюватись незалежною посадовою особою, яка працює в органі нагляду над судовими органами або органі чи органах, про які йдеться у ст. 6 Конвенції.

Конвенція не зобов’язує держави-учасниці імплементувати якийсь конкретний чи універсальний варіант системи декларування публічних службовців, лише покладає загальний обов’язок створити ефективну систему антикорупційного моніторингу і контролю з використанням шляхів і засобів, найбільш прийнятних у відповідному культурно-правовому контексті.

Що показують міжнародні аналітичні дослідження

Згідно досліджень, проведених Світовим банком, громадський доступ до інформації з декларацій публічних службовців, як правило, вважається корисним з точки зору зниження рівня корупції, підвищення прозорості і підзвітності влади, зміцнення довіри до неї суспільства. До того ж, впровадження ефективних і послідовних систем майнового декларування для публічних службовців розцінюється як таке, що сприяє своєчасному виявленню і застосуванню заходів відповідальності до декларантів за подання неправдивої чи оманливої інформації^[4]. Різні держави по-різному збалансовують вказані цілі з необхідністю захисту приватних інтересів декларантів^[5].

У проведених аналітичних дослідженнях відмічають, що існує повний та частковий рівні розкриття (обнародування) декларацій, а також закрита форма декларування.

Повне обнародування, як правило, стосується декларацій порівняно невеликого кола найвищих посадовців та декларацій, що охоплюють певне обмежене коло інформації. Прикладами такого декларування є декларації працевлаштування та економічних інтересів членів парламенту та міністрів Данії. В деяких інших країнах існує повне обнародування декларацій: Боснія та Герцеговина (стосовно виборних посад), Чорногорія та Румунія. У Сполученому Королівстві широкому загалу доступні декларації фінансових інтересів членів обох палат парламенту та їхніх офісів^[6].

Часткове обнародування означає, що закритими залишаються відомості щодо персоніфікованих облікових даних, ідентифікаційних кодів, адрес, відомостей про родичів (подружжя), захист яких здійснюється на основі національного законодавства як захист персональних даних. Таким способом оприлюднюються декларації посадовців у Латвії та Естонії, Албанії, Боснії та Герцеговині, Болгарії, Хорватії, Грузії, Киргизстані, Литві, Македонії.

Так, у Хорватії широкому загалу недоступні первинні відомості майнових декларацій посадовців — опублікуванню підлягають лише узагальнені, оброблені повноважними органами дані^[7]. Інформація з декларацій публічних службовців вважається публічною, й деяка, відібрана інформація доступна в режимі онлайн. Уповноважені органи ведуть регістри задекларованого майна публічних службовців і на запит (як правило, журналістів) надають доступ до повних файлів декларацій. Подібним чином оприлюднюються відомості про майно членів німецького Бундестагу: зазначається не конкретний обсяг чи сума майна, а лише певна графа, що відображає рівень достатку у певних межах.

Іншим видом обмеження доступу до відомостей декларацій є виокремлення певних категорій службовців, чиї дані вилучаються з загального доступу (наприклад, безпекове відомство в Латвії, державні службовці в Македонії, певні категорії посадовців у США) або виокремлення категорій службовців, чиї відомості, навпаки, підлягають оприлюдненню (високі посадовці в Естонії та Литві).

Цікаво, що сам собою запит громадськості ще не означає, що відповідний доступ буде надано. Часто вирішення цього питання залишають на розсуд компетентних органів, воно може залежати від різних умов. У США такими умовами є сплата збору за надання запитуваних матеріалів (у разі прийняття рішення про можливість їх надання); запит має бути письмовий та обов’язково містити дані про особу, яка запитує (ім’я, адресу, рід занять); ім’я (найменування) особи, в інтересах якої здійснено запит; особисте підтвердження обізнаності про обмеження на використання отриманої інформації у протиправних цілях (до яких, зокрема, віднесено визначення фінансової спроможності особи та отримання, прямо чи опосередковано, коштів з політичною, благодійною чи іншою метою).

Закрите для загалу декларування існує в Азербайджані, Білорусі, Казахстані, Косово, Словенії, Франції, Таджикистані.

Щодо інших держав світу, не названих вище, то у Гонконгу, Монголії та Киргизстані є можливість публічного доступу до декларацій лише високих посад, причому такий доступ санкціонується компетентними органами. Тобто чим вище посада, тим вірогідніше отримати доступ до відповідної декларації. У Гонконгу публічний доступ може бути санкціонований лише до декларацій публічних службовців І рангу (власне, уряд включає 24 ключові посади), декларації ж службовців нижчого рангу залишаються конфіденційними. Подібним чином працює система у Киргизстані: в режимі онлайн, а також в офіційному бюлетені є доступ до узагальненої інформації з декларацій найвищих чинів, а інформація щодо статків решти службовців може бути отримана на запит громадськості.

У Монголії щорічно в офіційному виданні уряду публікується узагальнена інформація про статки найвищих чинів, решта інформації може бути надана за запитом зацікавлених осіб^[8]. Монгольська система характеризується дещо нижчим рівнем доступності інформації порівняно з Гонконгом та Киргизстаном з огляду на те, що файли декларацій зберігаються у органах, де працює певний службовець, а відповідне центральне відомство з метою забезпечення централізованого доступу звертається до цих органів.

В Аргентині декларації публічних службовців мають відкриту і закриту частини (зокрема, найменування банку чи фінансової інституції, де розміщено активи; номери рахунків; інформація про локалізацію нерухомості; копія податкової декларації), і остання залишається закритою до відповідного санкціонування судом. Характерно, що запити на відкриття інформації з закритої частини декларації можуть бути відхилені антикорупційним відомством у випадку, якщо вони переслідують мету, відмінну від законної. Крім того, існує система санкцій за неналежне використання отриманої таким чином інформації (зокрема, комерційні чи інші незаконні цілі).

Правова система Гватемали передбачає цілковиту конфіденційність інформації з майнових декларацій публічних службовців, окрім як за рішенням суду, включно з забороною розкриття даних декларацій спеціалізованим державним відомствам (таким, як спеціалізована антикорупційна прокуратура). Аналогічна ситуація склалася в Макао (нарівні з Гонконгом спеціальний адміністративний район Китаю), Белізі (держава в Центральній Америці), де системи майнового декларування публічних службовців залишаються цілком закритими^[9], та Йорданії^[10]. Бразильська модель майнового декларування також зберігає засади конфіденційності за винятком виборних посад^[11].

Отже, хоча в теорії більшість країн погоджуються, що доступ до відомостей майнових декларацій публічних службовців потрібен, і у світовому співтоваристві існує певний консенсус стосовно того, що рівень приватності публічних осіб не є тим самим, що й у інших, на практиці у багатьох випадках відповідні дані залишаються закритими або важкодоступними.

Слід також зазначити, що ґрунтуючись на принципі незалежності судової влади, деякі системи майнового декларування передбачають, що органи, відповідальні за збір та моніторинг декларацій суддівських статків, знаходяться в системі судової влади (Данія, Португалія, Хорватія). В інших країнах це можуть бути незалежні, з окремим статусом спеціалізовані антикорупційні органи (Косово, Чорногорія, Сербія, Словенія, Албанія, Румунія), податкові відомства (Литва, Латвія, Вірменія, Казахстан) чи допоміжні органи парламенту (Естонія)^[12].

Дискусійним залишається й питання щодо необхідності оприлюднення та рівнів розкриття відомостей майнових декларацій суддів як особливої категорії публічних службовців. Зокрема, в регіональних дослідженнях зазначається, що в правових системах інших країн, окрім Італії, відсутній загальний обов’язок для суддів декларувати майно, а у правових системах Німеччині, Австрії, Швейцарії та Сполученого Королівства взагалі відсутні норми щодо майнового декларування звичайними суддями своїх статків. У Іспанії обов’язкове декларування введене з 2015 р., але воно не поширюється на звичайних суддів, якщо тільки вони не входять до складу певних органів (Загальна рада правосуддя тощо).

Довіри до судової влади в цих країнах забезпечується відмінними від декларування статків заходами, як, наприклад, впровадженням прозорих і послідовних процедур обрання чи призначення суддів, здійснення судочинства, забезпечення дійсного розподілу влади та плекання їх незалежності. Власне ж моніторинг статків суддів не розглядається як складова побудови довіри до них — досить того, що відповідна інформація є в уповноважених органів^[13], до відання яких віднесено її належне збирання та використання.

Законодавством США не передбачено беззаперечного доступу до декларацій суддів (чи службовців апаратів судів) на запит громадськості. Такий доступ обмежується, якщо конференція суддів та відповідний підрозділ Міністерства юстиції вирішать, що він поставить у стан небезпеки відповідну особу чи членів її сім’ї. Разом з тим, високі посадовці, зокрема ті, що обіймають виборні посади, та посадовці федерального рівня, подають декларації, що публікуються для широкого загалу^[14].

У Литві декларації суддів публікуються щорічно з закриттям персональних даних^[15].

Плюси відкриття відомостей декларацій про майно публічних службовців відмічають міжнародні організації (до прикладу, Організація економічного співробітництва й розвитку), поряд з цим наголошуючи, що досягнення правильного балансу між розкриттям такої інформації та захистом приватності публічних осіб залишається одним з найгостріших проблемних аспектів. Вирішення зазначеного питання було предметом розгляду Конституційних Судів у Німеччині^[16] та в Румунії^[17].

У першому випадку Федеральний конституційний суд у рішенні від 4 липня 2007 р., вирішуючи відповідне питання, ініційоване декількома членами Бундестагу в контексті можливого порушення їхніх прав, зазначав, що «акт голосування на виборах потребує не лише свободи від примусу, але і того, щоб виборці мати доступ до інформації, яка може вплинути на їхнє рішення. Парламентська демократія ґрунтується на народній впевненості; довіра без прозорості, яка дозволяє слідкувати за політикою, неможлива. Виборець повинен знати, кого він обирає».

У другому випадку рішенням Конституційного суду Румунії від 14 квітня 2010 р. було визнано неконституційними декілька ключових глав закону про антикорупційне відомство, а також зазначено, що опублікування майнових декларацій публічних службовців порушує право на приватність таких осіб. У відповідь на занепокоєння Єврокомісії уряд вніс новий законопроект, який, будучи прийнятим шляхом багатьох узгоджень з боку президента, уряду, парламентських органів, знову був визнаний неконституційним рішенням Конституційного суду від 19 липня 2010 р. 1 вересня 2010 р. було прийнято новий закон.

Дуже гостро стоїть зазначене питання в Польщі, де рівень розкриття інформації з майнових декларацій суддів значно перевищує рівень такого розкриття в будь-якій іншій країні ЄС^[18] (система декларування охоплює також президента країни, членів парламенту, міністрів, мерів міст, державних службовців, прокурорів, поліцейських та працівників спецслужб (пожежна безпека). У цій ситуації довкола обов’язкового декларування майна суддів констатуються сплеск політичних маніпуляцій та ескалація ненависті в суспільстві, медійні напади на суддів^[19], інформація про статки яких слугувала спусковим механізмом для таких вкрай негативних суспільних явищ, розгортання яких може мати наслідки, прямо протилежні цілям, заявленим як підґрунтя для обов’язково публічного декларування.

У вже проведених дослідженнях ставиться питання щодо необхідності комплексного перегляду законодавчих підходів до рівня відкритості відомостей про майно і доходи суддів як окремої категорії публічних службовців, висловлюється думка про те, що, можливо, немає необхідності відкриття значного обсягу відомостей про майно і доходи суддів, і що такі законодавчі вимоги можуть суперечити конституційним принципам^[20].

При цьому в міжнародних аналітичних дослідженнях відзначають, що існують вагомі причини обнародування, принаймні частково, даних про майно політичних діячів, зокрема членів парламенту, і що політики мають бути готові надати відповідні пояснення щодо опублікованих даних. А питання необхідності декларування публічними службовцями нижчого порядку слід вирішувати, виходячи з конкретного політико-правового контексту конкретних країн. У дослідженнях також наголошується , що дані декларацій мають бути доступні для спеціально уповноважених органів (загальної або спеціальної компетенції) у разі, якщо самі декларації та їх регістри зберігаються у віданні інших органів^[21].

Що каже ЄСПЛ

Станом на 2013 р. не існувало релевантної практики ЄСПЛ (ні також Суду ЄС)^[22], яка б стосувалася конкретно фінансових декларацій публічних службовців, не існує її і зараз. Разом з тим, практика ЄСПЛ у інших аспектах демонструє тенденції до визнання прийнятними публікацій відомостей про статки публічних службовців у суспільствах зі значним рівнем корупції.

Так, давно усталеними в практиці ЄСПЛ є тенденції визнання того, що публікація персональних даних підпадає під дію ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, однак не застосовуватиметься у разі, якщо публічна особа надала згоду на публікацію інформації про себе.^[23] Крім того, відомості про оподатковуваний дохід особи вважаються персональними даними.^[24] Загалом публікація фінансових відомостей про особу є прямим втручанням у її права, гарантовані ст. 8 Конвенції. Питання в тому, наскільки виправданим і пропорційним буде таке втручання у кожному конкретному випадку. Тобто порушення ст. 8 Конвенції не матиме місця, якщо відповідне втручання матиме законодавчі підстави, переслідуватиме легітимну мету та буде необхідним у демократичному суспільстві.

До загальних тенденцій практики ЄСПЛ слід віднести й те, що публічні службовці користуються дещо меншим порівняно зі звичайними громадянами рівнем захисту, який гарантують конвенційні права. Це прослідковується, зокрема, у питаннях свободи вираження поглядів та свободи зібрань.

У аналітичних дослідженнях зустрічаються посилання на ухвалу ЄСПЛ щодо неприйнятності у справі Andrzej WYPYCH against Poland (заява №2428/05 від 25.10.2005 р.), яка стосувалась питання втручання у право на приватне і сімейне життя службовців та членів їх сімей у зв’язку з поширенням у відкритому доступі інформації про їх доходи і майновий стан.

За фабулою справи, член місцевої ради в Польщі стверджував, що передбачений нововведеним 1997 р. законодавством обов’язок декларувати та оприлюднювати інформацію про його та його дружини фінансовий і майновий стан (інформацію про доходи, заощадження, акції, нерухомість, рухоме майно вартістю понад 10 тис. польських злотих, позики тощо) порушує ст. 8 Конвенції, у зв’язку з чим він відмовився подавати декларацію. ЄСПЛ визнав, що оскаржуване втручання чітко передбачалося внутрішнім законодавством і переслідувало легітимну мету запобігання злочину корупції. У контексті необхідності в демократичному суспільстві ЄСПЛ зазначив, що метою обов’язку заявника декларувати майно було забезпечення прозорості місцевого політичного процесу, він також надає суспільству можливість перевірити, що цей процес не зазнає неправомірного тиску чи неприйнятного лобіювання або навіть прямої корупції. ЄСПЛ відзначив значний обсяг інформації, що підлягала оприлюдненню, визнавши саме такий обсяг прийнятним у контексті формування в очах громадськості повної картини майнового стану службовця, а також визнав обґрунтованим декларування майна другого з подружжя з метою уникнення приховання майна. Й нарешті, щодо оприлюднення відомостей декларації ЄСПЛ зазначив, що саме забезпечення відкритого до неї доступу має практичне значення та реальний вплив на рівень обізнаності громадськості щодо політичного процесу^[25].

Підсумки

У світовій практиці коло посадових осіб, зобов'язаних декларувати майно і доходи, варіюється в широких межах, у сферу охоплення якого можуть входити як представники політичних посад (глава держави, глава і члени уряду, члени парламенту), так і представники решти гілок влади (державні службовці різних рангів, судді, прокурори, керівники і топменеджмент державних підприємств, силових структур тощо). На сьогодні не існує усталених та єдиних міжнародних стандартів щодо запровадження та функціонування механізму декларування статків — кожна держава вправі сама визначати коло суб’єктів декларування та орган або органи, які будуть здійснювати діяльність у сфері запобігання корупції.

Разом з тим, на конвенційному рівні передбачено декілька запобіжників, які мають бути враховані національними законодавцями, а саме: для органів, які здійснюють запобігання корупції, мають бути створені умови, що забезпечують необхідну незалежність, з метою надання такому органу або органам можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу; відповідні заходи щодо суддів мають реалізуватись без шкоди для незалежності судової влади; загальний обов’язок створити ефективну систему антикорупційного моніторингу і контролю з використанням шляхів і засобів, найбільш прийнятних у відповідному культурно-правовому контексті.

Більшість країн з перехідною економікою наразі проходять етап реформи систем контролю за та підзвітності влади, яка охоплює найширші кола публічних службовців^[26], у першу чергу членів парламенту та уряду. Розбудова ефективної системи декларування майна передбачає злагоджену, позбавлену суперечностей законодавчу базу та відповідну їй інституційну систему. Остання передбачає наявність відповідних повноважних органів з чітко окресленою компетенцією та процедурами діяльності; наявність у таких органів ресурсів, зокрема баз даних, реєстрів тощо; чітку регламентацію взаємодії з іншими державними органами; незалежність їх від впливу інших органів та посадових осіб; дотримання повноважними органами правових процедур при реалізації своїх повноважень.

Джерела:

1. Income and Asset Declarations: Tools and Trade-offs, The World Bank (2009), — http://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/StAR/StAR_Publication_-_Income_and_Asset_Declarations.pdf
2. Fighting Corruption in Eastern Europe and Central Asia. Asset Declarations for Public Officials: A TOOL TO PREVENT CORRUPTION, — OECD Publishing (2011) — http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/47489446.pdf
3. Конвенція ООН проти корупції від 31.10.2003 р. (чинна для України з 01.01.2010 р.) — https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_c16#Text
4. Technical Guide to the United Nations Convention Against Corruption, — UNITED NATIONS, New York, 2009 — https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/TechnicalGuide/09-84395_Ebook.pdf
5. Williams A. International Experience of Asset Declarations. U4 Helpdesk, Transparency International (2006), — https://www.right2info.org/resources/publications/asset-declarations/u4-anti-corruption-resource-centre_international-experience-with-asset-declarations
6. Public Office, Private Interests. Accountability through Income and Asset Disclosure. A companion volume to Income and Asset Disclosure: Case Study Illustrations (2012) —
7. https://star.worldbank.org/sites/star/files/Public%20Office%20Private%20Interests.pdf
8. Comparative Study on Income and Asset Declarations in Practice, ReSpa — Nerwork for Ethics and integrity, (2013) — 222 p. https://www.respaweb.eu/11/library#ethics-and-integrity-7
9. Guide on Article 8 of the European Convention on Human Rights, — 148 p. — https://www.echr.coe.int/documents/guide_art_8_eng.pdf
10. Aneta SZYMCZAK The Obligation to Submit Income and Assets Declaration for Persons Holding Public Functions in Poland / International journal of open governments (2019), — № 8 — https://ojs.imodev.org/index.php/RIGO/article/view/311/507