 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Проєкт Закону про адміністративну процедуру 3475 від 14.05.2020 вже прийнятий у першому читанні та має шанси стати частиною національного законодавства, вплинувши на цілий пласт правовідносин. На нього українські правники чекали вже давно. Проте станом на сьогодні до документа є чимало питань. Тож чи стане він ефективним інструментом розв'язання болючих питань певних категорій населення України, чи сам спричиняє низку правових казусів - думка правозахисників, експертів БФ "Право на захист".
Проєкт Закону розроблено Міністерством юстиції України на виконання пункту 55 Плану заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 роки, доручення Прем’єр-міністра України О. Гончарука від 28 грудня 2019 року № 42296/20/1-19 та інших документів.
Документ ставить амбітну мету стати "загальним" нормативно-правовим актом, який регламентуватиме процедури зовнішньо-управлінської діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Іншими словами, в Україні мають запрацювати єдині правила провадження і адміністративного оскарження під час прийняття рішень та надання послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Проєкт закону нагадує за структурою "кодекс", який складається з дев’яти розділів. Вони включають загальні положення з визначенням термінології, сфери дії Закону та принципів адміністративної процедури, розділи про адміністративний орган (орган влади, місцевого самоврядування або суб’єкт, які виконує публічно-владні управлінські функції) та учасників адміністративного провадження, про адміністративний акт (рішення індивідуальної дії), порядок розгляду справи, оскарження та виконання рішення та інші.
Документом передбачені революційні для українських реалій положення та гарантії, які здатні істотно покращити життя українців: вводиться принцип презумпції правомірності дій та вимог особи, а також принцип офіційності (орган сам збирає докази, а не вимагає людину отримувати документи, якщо інше не передбачено законом); передбачена можливість подати заяву в усній формі, якщо закон не вимагає в письмовій; передбачений обов’язок органу забезпечити для учасників безоплатний віддалений доступ у режимі реального часу до всіх матеріалів справи, що зберігаються в електронній (цифровій) формі та інші. Крім того, прописана можливість подання єдиної заяви для вирішення кількох справ, що належать до компетенції різних адміністративних органів, якщо причиною для звернення є настання однієї події у житті заявника. Перелік подій, щодо яких може бути подана єдина заява, а також справ, які підлягають вирішенню за такою заявою, має бути визначений Урядом.
У проєкті передбачені особливості адміністративного провадження з великою кількістю осіб, яке обов’язково має ставати публічним з початку провадження до моменту прийняття рішення, тобто з регулярним інформуванням громадськості в ЗМІ або на офіційному сайті органу. Ним пропонується запровадити адміністративне оскарження рішень, які приймаються адміністративними органами, до органу вищого рівня з більш менш чітким порядком подання скарги та строком її подання (тридцять днів), строком перегляду справи (тридцять днів, якщо інше не встановлено законом), з визначенням рішень, які можуть бути прийнято за результатами перегляду справи.
Зони ризику
Незважаючи на позитивні положення документу, законопроєкт отримав досить критичну оцінку Головного науково-експертного управління (далі - ГНЕУ) та рекомендацію щодо суттєвого доопрацювання. Багаточисельні зауваження щодо вдосконалення документу були висловлені народними депутатами, правовими науковими школами та іншими організаціями, зокрема громадськістю.
Для опрацювання документу та підготовки до другого читання Комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування було створено відповідну робочу групу. Однак, вже на першому засіданні робочої групи одне важливе питання залишилося без належного обговорення та правового аналізу.
Мова йде про сферу дії закону і його співвідношення з існуючими процедурами, які регулюються відповідними спеціальними законами і не повністю узгоджуються і навіть протирічать нормам проєкту.
Найпершим і одним з ключових зауважень ГНЕУ є те, "що в запропонованих приписах не враховано (і це неможливо здійснити в межах одного загального закону) різноманітну правову природу та організаційні особливості суб’єктів владних повноважень, що здійснюють свою діяльність у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування …, вирішення ними дуже різнопланових завдань різного обсягу і характеру, і в достатньо різноманітний спосіб".
"На наш погляд, це є найбільш важливим викликом для такого рамкового закону, адже непродумані поспішні рішення можуть призвести до плутанини застосування положень цього законопроєкту і окремо взятого спеціального закону та коштувати людям, особливо вразливим категоріям, дуже дорого", - зазначають експерти БФ "Право на захист".
Благодійним фондом "Право на захист" проаналізований законопроєкт на предмет відповідності Законам України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" та іншим нормативно-правовим актам. Ці закони визначають процедуру визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту та процедуру визнання особою без громадянства, кожна з яких має свої особливості, пов'язані з вразливістю шукачів притулку та недокументованих осіб без громадянства (далі - ОБГ).
Зокрема, частина положень законопроєкту №3475 не враховує цих особливостей, а деякі положення законопроєкту прямо суперечать цим законам. Це призведе до проблем у правозастосуванні. Наприклад, частина третя статті 19 законопроєкту вимагає від заявника перекладу документів, які ним надаються на іноземній мові, що суперечить статті 6-1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", який зобов'язує державний орган перекладати документи, що надаються заявником під час звернення за визнання ОБГ. Який шлях обиратиме компетентний орган (Державна міграційна служба - ДМС): вимагатиме перекладу чи перекладатиме?
Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" також не вимагає від шукача захисту надавати переклад документів, які підтверджують його переслідування і не передбачає алгоритму дій ДМС в разі його відсутності. Натомість проєкт пропонує адміністративному органу призупиняти справу за відсутності такого перекладу. Тож, чи буде ДМС призупиняти справу і чекати на переклад документів?
Справа не тільки у співвідношенні спеціального і загального законів, а й в забезпеченні Державою необхідної допомоги з перекладу протягом усього процесу визнання біженцем (або особою, яка потребує додаткового захисту) та визнання особою без громадянства, що рекомендовано Агентством ООН у справах біженців (УВКБ ООН), і без чого імплементація Конвенції про статус біженців 1951 року та Конвенції про статус осіб без громадянства 1954 року неможлива.
Інша хвилююча новація - розширення можливостей для державного органу не приймати заяви осіб до розгляду. За проєктом закону, коло підстав для відмови адміністративним органом у розгляді заяви про звернення за захистом в Україні (заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту) і про визнання особою без громадянства суттєво розширюється, що може позбавити ці категорії доступу до процедури (стаття 42 передбачає перелік заяв, що не підлягають розгляду, а стаття 40 – залишення заяви без руху). Сьогодні відмовити у прийнятті заяви про звернення за захистом в Україні за діючим законом можна тільки у двох випадках: якщо заявник видає себе за іншу особу або якщо заявнику раніше було відмовлено у визнанні біженцем. Чи буде ДМС відмовляти людям за новим законом про адміністративну процедуру?
З правозахисної точки зору проєкт не завжди здатний захистити права шукача притулку і ОБГ, адже скористатися процедурними гарантіями і можливостями для захисту ними своїх прав під час адміністративного провадження через особливу вразливість цих категорій фактично неможливо без представництва. При цьому, проєкт не передбачає внесення змін до Закону України "Про безоплатну правову допомогу", а за чинного регулювання доступ до правової допомоги шукачів захисту є суттєво ускладненим.
Адміністративне оскарження, запропоноване проєктом (розділ V) не буде доступним для заявника про визнання ОБГ, оскільки спеціальний закон передбачає лише можливість судового оскарження. Тільки на час судового оскарження передбачено продовження дії довідки про звернення за визнанням особою без громадянства, а тому тільки таке оскарження є прийнятним для заявника.
І це не повний перелік ризиків, які зараз несе законопроєкт для зазначених процедур.
Яким має бути рішення?
Законопроєкт #3475 визначає себе пріоритетним над законами, які йому суперечать: "До приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону". Однак, плутанина в роботі органів, приклади якої наведені вище, неминуча. Експерти ГНЕУ, керуючись положеннями проєкту, застерегли, що адміністративні органи матимуть обов'язок одночасно дотримуватись різних процедурних правил, визначених даним законопроєктом та відповідними галузевими механізмами.
Рішенням для таких особливих механізмів як процедура визнання біженцем та процедура визнання ОБГ може бути виведення цих процедур зі сфери дії законопроєкту або ж чітке зазначення, що якщо положення законопроєкту та спеціального закону з одного і того ж питання різняться, застосовуються норми спеціального закону. Наразі таких положень законопроєкт не містить, а тому питання щодо співвідношення законопроєкту і законів, як і питання сфери дії законопроєкту, залишається відкритим і вимагає глибокого аналізу та уваги з боку законотворців.
Дуже сподіваємося, що до другого читання застереження ГНЕУ та громадськості будуть почуті, а окреслені протиріччя будуть вирішені з дотриманням прав вразливих категорій населення.