Свобода пересування належить до фундаментальних прав і свобод людини та відображена в основоположних джерелах міжнародного права прав людини, а також в Основному Законі України. До того ж належне гарантування свободи пересування є підґрунтям для реалізації низки інших прав людини, зокрема права на охорону здоров’я, працю чи освіту.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Узагальнено свобода пересування складається з трьох елементів: право вільно пересуватися в межах країни; право на вільний виїзд за межі країни; право на безперешкодне повернення у свою країну (ст. 13 Загальної декларації прав людини, ст. 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 33 Конституції України). Водночас належне забезпечення свободи пересування не обмежується лише формальним гарантуванням вищезазначених трьох елементів, незалежно від того мова йде про державний кордон, контрольний пункт в’їзду-виїзду (далі – КПВВ) на лінії розмежування в Донецькій та Луганській областях чи на адміністративному кордоні з Автономною Республікою Крим. Так, наприклад, Організація Об’єднаних Націй (далі – ООН) неодноразово наголошувала на важливості наявності достатньої кількості КПВВ, обладнаних місць очікування, доступу до води та медичних послуг для належного гарантування свободи пересування через лінію розмежування.
Погоджуючись з таким широким тлумаченням свободи пересування, неможливо оминути увагою вимогу етичної поведінки працівників, які безпосередньо забезпечують свободу пересування населення через державний кордон, лінію розмежування та адміністративний кордон. Не викликає сумнівів, що дотримання етичних принципів у цьому випадку має розглядатися як невід’ємний елемент гарантування свободи пересування. Наприклад, до таких принципів належить принцип рівності та заборона дискримінації, незабезпечення якого може стати перешкодою для реалізації свободи пересування жінок чи осіб з інвалідністю тощо.
До того ж видається, що органи державної влади також поділяють такий підхід, підтвердженням чого є Кодекс поведінки працівників, до функціональних обов’язків яких належить здійснення управління кордонами, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства фінансів України, Адміністрацією Державної прикордонної служби України та Головним управлінням Державної служби України від 05.07.2011 р. №330/151/809/434/146 (далі – Кодекс). У п. 2.1. цього Кодексу закріплено, що працівники, до функціональних обов’язків яких належить здійснення управління кордонами (військовослужбовці, державні службовці та працівники вищевказаних державних органів), зобов’язані служити Українському народу, демонструючи етичну поведінку. Однак з огляду на те, що зазначений Кодекс був затверджений ще у 2011 р., а після цього значні зміни відбулися як у законодавстві, так і в житті українців у зв’язку зі збройною агресією Російської Федерації, то видається за необхідне дослідити його положення з перспективи сьогодення та запропонувати відповідні зміни. З такою метою була підготовлена ця стаття.
Насамперед, варто розпочати з предмета регулювання зазначеного Кодексу. З назви цього нормативно-правового акта випливає, що він стосується саме державного кордону. При цьому вбачається, що положення цього Кодексу можна застосовувати також до лінії розмежування та адміністративного кордону за аналогією закону. Однак з метою забезпечення принципу правової визначеності відповідні зміни необхідно внести до Кодексу, поширивши його дію на працівників, до функціональних обов’язків яких належить здійснення управління лінією розмежування та адміністративним кордоном.
Іншою зміною до цього Кодексу, яка може видаватися формальною, є необхідність закріплення міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, як джерела права в Кодексі. Зокрема, йдеться про п. 2.1. та 5.1. Кодексу. Важливість внесення цієї зміни обґрунтовується подекуди нерозумінням такими працівниками розповсюдження на їхню роботу дії міжнародних нормативно-правових актів. Зазначена зміна буде додатковим важелем впливу для дотримання свободи пересування як міжнародного стандарту прав людини, закріпленого в Міжнародному пакті про громадянські та політичні права.
Також з огляду на прийняття та набрання чинності у 2012 р. Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», потребує нового формулювання положення п. 9.1. Кодексу, де вимога нейтральності та неупередженості щодо різних політичних і релігійних переконань була б розширена. Відповідно до пп. 2 ч. 1 ст. 1 зазначеного Закону, дискримінацією вважається ситуація, коли особа та/або група осіб за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами та свободами в будь-якій формі. Саме такий підхід профільного закону має бути відображений у Кодексі.
Беручи до уваги, що традиційно переважну більшість тих, хто перетинає КПВВ через лінію розмежування, є люди літнього віку, така зміна закріпить вимогу етичної поведінки відповідних працівників до таких людей.
Окрім того, незважаючи на те, що Закон України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» був прийнятий ще у 2005 р., питання гендерної рівності не знайшло належного відображення в Кодексі. Таке упущення необхідно усунути, особливо зважаючи на розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.09.2018 р. №634-р «Про затвердження Національного плану дій з виконання рекомендацій, викладених у заключних зауваженнях Комітету ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок до восьмої періодичної доповіді України про виконання Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок на період до 2021 року» (далі – План). Таким чином, потрібно закріпити в Кодексі певні вимоги, вказані в Законі (ст. 12, 17) та Плані (п. 1, пп. 9 п. 2, п. 41):
• надання жінкам і чоловікам рівних прав та можливостей, запобігання та протидія насильству за ознакою статі;
• поєднання жінками та чоловіками професійних і сімейних обов’язків;
• здійснення рівної оплати праці жінкам і чоловікам за однакової кваліфікації та однакових умов праці;
• вжиття заходів щодо запобігання, розслідування, переслідування та покарання насильства стосовно жінок і дівчат з боку працівників;
• недопущення сексуальних домагань на робочому місці та реагування на них.
До того ж оновлення потребують розд. 12-14 та 21-22 Кодексу, які стосуються обмежень щодо використання повноважень, сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, одержання дарунків (пожертв), визначення конфлікту інтересів та врегулювання конфлікту інтересів. Необхідність змін у зазначених розділах обумовлена прийняттям та набранням чинності у 2014 р. Закону України «Про запобігання корупції». Наприклад, у порівнянні з 2011 р., значних змін зазнав підхід до поняття конфлікту інтересів і порядку його запобігання та врегулювання.
Наприкінці слід зауважити, що Кодекс містить також вимоги до керівників працівників. Видається, що такий підхід заслуговує схвалення. Водночас варто також покласти на керівника обов’язок щодо забезпечення проведення систематичного навчання з питань прав людини, зокрема прав жінок, неприпустимості насильства за ознакою статі та сексуальних домагань, торгівлі людьми, прав дітей, осіб літнього віку та осіб з інвалідністю. Така вимога ґрунтується на положеннях ч. 1 ст. 4 Конвенції про права осіб з інвалідністю; пп. 8 п. 2 Плану; п. 22 Плану заходів з реалізації I етапу Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 рр.; пп. 1 п. 3 Плану заходів з реалізації Стратегії державної політики з питань здорового та активного довголіття населення на період до 2022 р.; п. 8-10 та 12 підрозд. 3 розд. 3 Рекомендованих принципів та інструкцій з прав людини на міжнародних кордонах Управління Верховного комісара ООН з прав людини; принципу 9 Кращих практик Управління Верховного комісара ООН у справах біженців щодо дітей без супроводу в Європі.
Окрім того, в Кодексі варто закріпити обов’язок керівника у разі виявлення чи отримання повідомлення про порушення цього Кодексу в межах своєї компетенції відповідно до законодавства вжити заходів щодо припинення виявленого порушення, усунення його наслідків та притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, а у випадках виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення – поінформувати спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції.
Отже, можна зробити висновок про доцільність та нагальність оновлення Кодексу поведінки працівників, з огляду на необхідність розповсюдження його дії на лінію розмежування та адміністративний кордон. До того ж з моменту прийняття цього Кодексу значних змін зазнало законодавство у сфері гендерної рівності, протидії корупції, запобігання та протидії дискримінації. Тому його положення потребують узгодження та доповнення відповідно до таких змін.