Військова агресія російської федерації завдала та продовжує завдавати величезних збитків економіці України. За оцінкою Міністерства розвитку громад та територій в Україні, вже зруйновано або пошкоджено 116 тис. житлових будинків, у яких мешкало близько 3,5 млн людей.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Окремою категорією постраждалих є українські підприємці. Під час бойових дій зруйновано чи пошкоджено велику кількість промислових об’єктів, комерційної нерухомості, об’єктів інженерної інфраструктури. Захоплено, знищено або пошкоджено транспортні засоби, запаси сировини і готової продукції на складах тощо.
З огляду на зазначене надзвичайної актуальності набувають питання про відшкодування збитків постраждалим. Однак, на жаль, українське законодавство в цій сфері доволі недосконале і заплутане. У квітні 2022 року в першому читанні було прийнято законопроєкт щодо компенсації шкоди, завданої військовою агресією рф (законопроєкт № 7198), а в травні 2022 року – ще один (законопроєкт № 7385), проте їхній зміст виявився недовершеним і лише викликав нові дискусії. Від початку війни вже минуло понад 4 місяці, але чітких та зрозумілих процедур відшкодування шкоди так і не з’явилося.
Вказане свідчить про наявність об’єктивної потреби в проведенні системного аналізу ситуації та підготовці пропозицій з метою ефективного вирішення цієї проблеми.
Оскільки обсяг матеріалу, який необхідно проаналізувати, досить значний, то виклад для передавання його суті здійснюватиметься частинами.
Міжнародний досвід
Очевидним є те, що війни спричиняють шкоду майну населення тих країн, на території яких ведуться бойові дії. Зокрема, майно фізичних та юридичних осіб може бути:
- знищено чи пошкоджено воюючими сторонами під час обстрілів чи штурмів населених пунктів;
- вилучено (реквізовано) для потреб ворожої армії;
- захоплено (розграбовано, знищено) ворожою армією;
- покинуто (втрачено) власниками, які тікали із зони бойових дій.
Історія воєн свідчить, що тягар війни завжди ніс потерпілий власник знищеного чи пошкодженого майна. Держава, під юрисдикцією якої перебували такі потерпілі, могла надавати їм допомогу, виплачуючи повністю чи частково компенсацію для відшкодування понесених ними збитків. Вочевидь, рішення про виплату таких компенсацій залежало лише від намірів уряду цієї держави та наявності у нього відповідних фінансових ресурсів. Якщо держава перемогла у війні, то вона мала можливість виплатити компенсації потерпілим за рахунок отриманих репарацій (сум, які виплачуються переможеним для відшкодування витрат переможця) чи контрибуцій (сум, які переможець стягує з переможеного як «плату за програш»). Отже, якщо війну було програно, то потерпілі мешканці такої держави могли розраховувати лише на залишки внутрішніх ресурсів своєї країни чи милість переможця.
На території пострадянських країн поширена історична легенда про те, як головнокомандувач російських окупаційних військ у Франції в 1815 році – граф Семен Воронцов, був змушений продати свій маєток для того, щоб розрахуватися за борги офіцерів російської окупаційної армії перед французькими міщанами. Цей приклад яскраво ілюструє стан справ у ту історичну епоху, коли російські офіцери не гребували грабунком місцевого населення, а питання про відшкодування шкоди мирному населенню ворожої країни залежало від уявлень про військову честь головнокомандувача армії, але не було юридичним обов’язком воюючої держави.
Сучасна система міжнародних відносин сформувалася в 1648 році, після укладення Вестфальського миру (через це вона називається Вестфальською системою міжнародних відносин). Суть її полягає у визнанні за державами повного суверенітету
Кожна держава володіє повнотою влади в межах своєї території та виступає рівноправним суб’єктом у відносинах з іншими державами, самостійно визначаючи свою внутрішню та зовнішню політику. З огляду на це право вести війну як інструмент зовнішньої політики є суверенним правом кожної держави.
Зрозуміло, що за таких умов про жодні юридичні обов’язки відшкодовувати шкоду потерпілим від бойових дій ітися не могло – якщо держава має суверенне право оголошувати та вести війну, то, відповідно, у неї не може бути юридичних зобов’язань щось комусь відшкодовувати у зв’язку із реалізацією цього права.
У кінці ХІХ – на початку ХХ сторіччя провідними державами світу було зроблено першу спробу офіційно врегулювати відносини щодо ведення війн. Це було зроблено шляхом укладення багатосторонніх міжнародних договорів (конвенцій). Таких конвенцій було декілька, однак найбільш відомими з них є ІІ Гаазька конвенція від 18.10.1907 «Про порядок оголошення війни» та ІІІ Гаазька конвенція від 18.10.1907 «Про закони та звичаї війни на суходолі».
Так було започатковано нову галузь права – міжнародне гуманітарне право, яке остаточно сформувалося в сучасному вигляді після завершення Другої світової війни та укладення чотирьох Женевських конвенцій 1949 року, зокрема Женевської конвенції від 12.08.1949 «Про захист прав цивільного населення під час війни» та додаткових протоколів до неї.
Цими конвенціями було частково обмежено державний суверенітет – на воюючі держави покладено обов’язок вести бойові дії таким чином, щоб мінімізувати шкоду, яка завдається ними мирному населенню. Однак у питанні обов’язків відшкодування шкоди всі ці конвенції принципово нічого не змінили: за результатами війни переможці так само покладали на переможених обов’язок виплачувати репарації для покриття своїх витрат на війну. Саме це відбулося з Німеччиною, яка за результатами Першої світової та Другої світової війн була змушена виплачувати країнам-переможцям гігантські репарації для відшкодування понесених ними витрат. При цьому підхід залишався незмінним – репарації виплачували та отримували саме держави.
Вірогідно, першим відомим відступом від такого підходу стала Угода про репарації, укладена в 1952 році між урядом ФРН та урядом Ізраїлю, яка крім виплати репарацій на користь держави Ізраїль передбачала, що ФРН повинна виплачувати репарації також на користь громадської організації «Конференція з матеріальних претензій євреїв до Німеччини», створеної в 1951 році Всесвітнім єврейським конгресом.
Надалі ця практика набула поширення. Зокрема, після розвалу Радянського Союзу влада ФРН розпочала прямі виплати компенсації приватним особам – українцям, які під час Другої світової війни були в’язнями німецьких концтаборів чи були вивезені до Німеччини на примусові роботи. Однак це принципово не змінило ситуацію: виплата будь-яких репарацій чи компенсацій здійснювалася за рішеннями влади німецької держави, після її поразки у війні.
Після Другої світової війни в міжнародному праві відбулися кардинальні зміни – було створено Організацію Об’єднаних Націй, прийнято Загальну декларацію з прав людини і Європейську конвенцію з прав людини та основоположних свобод, що призвело до часткового обмеження суверенітету всіх держав.
Створення Європейського суду з прав людини започаткувало новий етап відносин між людиною та державами. Вперше в історії з’явився легальний міжнародний юридичний механізм для вирішення спорів між ними – після вичерпання всіх національних засобів правового захисту потерпіла особа отримувала право на звернення до Європейського суду з прав людини з позовом до держави, яка порушила її права.
Таким чином, у потерпілих з’явився юридичний інструмент для захисту своїх порушених прав – звернення до Європейського суду з прав людини з позовом до держави, збройні сили якої завдали шкоду її майну. Зокрема, саме цей юридичний механізм зараз намагається використати український олігарх Рінат Ахметов, який нещодавно пред’явив до російської федерації позов про відшкодування шкоди, заподіяної її збройними силами його промисловим підприємствам у місті Маріуполь.
Однак використання зазначеного способу захисту має низку обмежень, пов’язаних із регламентом Європейського суду з прав людини та його практикою. Тому масове застосування такого способу захисту є неможливим, і переважна більшість потерпілих навряд чи зможуть скористатися ним.
Розвиток міжнародного гуманітарного права в другій половині ХХ сторіччя призвів до появи в законодавстві більшості країн світу норм, що передбачають кримінальну відповідальність за воєнні злочини, зокрема за порушення законів та звичаїв війни щодо мирного (цивільного) населення.
Тож у потерпілих з’явився ще один юридичний інструмент, що теоретично міг бути використаний ними для відшкодування завданих збитків – цивільний позов у кримінальному провадженні за фактом порушення законів і звичаїв війни, в результаті якого їм було завдано майнової шкоди. Такий юридичний механізм справді існує. Однак, на жаль, він не є ефективним, і можливість потерпілих відшкодувати спричинені війною збитки за його допомогою досить примарна у зв’язку з наступним.
По-перше, міжнародні договори, які визначають закони та звичаї війни, містять застереження, згідно з якими ведення бомбардування цивільних об’єктів, знищення та вилучення майна цивільного населення може не визнаватися воєнним злочином, якщо воно було викликано нагальною військовою необхідністю.
Інтенсивні бойові дії, як правило, спричиняють значні руйнування та змушують місцеве населення тікати. Відтак на місці події залишається занадто мало об’єктивних слідів і свідків, що значно ускладнює розслідування. Використовуючи юридичні стандарти доказування мирного часу, в багатьох випадках неможливо з належним ступенем достовірності встановити, хто саме та за яких обставин вчинив дії, що спричинили шкоду конкретному майну, та чи були ці дії викликані військовою необхідністю.
По-друге, у випадках, коли розслідування кримінальних проваджень за фактом воєнних злочинів, вчинених військовослужбовцями однієї з воюючих сторін, буде здійснюватися слідчими органами іншої воюючої сторони, то сам по собі цей факт породжуватиме сумніви щодо неупередженості слідства. При цьому система міжнародної кримінальної юстиції щодо військових злочинів ще не створена. Значна кількість країн світу (в т.ч. США, рф, КНР та Україна) не ратифікували Римський статут, що передбачав створення постійно діючого міжнародного кримінального суду щодо воєнних злочинів, а існуюча практика створення міжнародних військових трибуналів для окремих збройних конфліктів (Нюрнберзький трибунал, Токійський трибунал, Трибунал щодо колишньої Югославії) має надзвичайний характер, потребує консолідованої позиції міжнародної спільноти та, як правило, відбувається після поразки відповідної держави у війні.
Наприклад, спроба створити міжнародний військовий трибунал для розгляду справи щодо збиття в 2014 році малазійського «боїнга» (рейс МН17) виявилася невдалою і цю справу розглядав звичайний кримінальний суд Нідерландів.
По-третє, навіть у випадку, якщо за результатами розгляду таких справ суд чи трибунал визнає конкретних осіб винними у вчиненні воєнних злочинів та зобов’яже їх відшкодувати збитки, то виконати таке рішення неможливо, оскільки розмір стягнутих на відшкодування збитків сум явно перевищує економічні можливості обвинувачених, прикладом чого, знову ж таки, є справа малайзійського «боїнга» МН17, коли з визнаних винними осіб стягнуто суми, які вони вочевидь не здатні сплатити до кінця свого життя.
Таким чином, з огляду на існуючі історичні прецеденти до переможного завершення війни з рф українська держава не має ефективних правових механізмів для отримання репарації від рф, а постраждалі українські громадяни та підприємці не мають ефективного механізму відшкодування завданих їм збитків.
Водночас ситуація, що склалася на цей час, певною мірою є унікальною.
Факт вчинення рф військової агресії проти України є очевидним, був визнаний і засуджений більшістю країн світу (резолюцію Генеральної Асамблеї ООН від 02.03.2022 підтримала 141 країна світу).
Після цього 40 найбільш розвинених країн світу ввели економічні санкції проти рф та осіб, пов’язаних з її владою, та арештували належні їм активи, розмір яких є достатнім для відшкодування шкоди, заподіяної військовою агресією рф як державі Україна, так і її населенню.
Відповідно до теорії права в такій ситуації є можливість відшкодувати збитки, завдані потерпілим військовою агресією рф проти України, до завершення війни – за рахунок її арештованих активів. Однак поки що ні міжнародні правові норми, ні національне законодавство окремих країн не дозволяють зробити це на практиці.
Очевидно, що відшкодування збитків за рахунок арештованих активів може здійснюватися двома основними способами, а саме:
1) шляхом конфіскації арештованих активів російської держави та пов’язаних з нею осіб на підставі спеціально прийнятих з цією метою законів у країні, де знаходяться ці активи, або
2) шляхом звернення стягнення на ці активи за рішеннями судів у країнах знаходження таких активів.
Кожен із цих варіантів має свої переваги та недоліки.
Конфіскація арештованих в інших країнах активів рф з метою відшкодування шкоди, заподіяної її військовою агресією, виглядає найбільш швидким, простим, а тому привабливим способом дій, однак це лише на перший погляд.
Практика конфіскації державою на своїй території майна, що належить ворожій державі, існувала завжди. До прикладу: одразу після завершення Другої світової війни в Чехословаччині були прийняті закони, які передбачали конфіскацію майна німецької держави як «майна ворога». Об’єктивні підстави для прийняття такого закону існували, оскільки під час війни територія Чехословаччини була окупована німецькими військами.
Однак більшість держав світу, на території яких знаходяться арештовані активи, не перебувають у стані війни з рф і безпосередньо не постраждали від її агресії. У такій ситуації правомірність позасудової конфіскації такими державами російських активів сама по собі виглядає доволі сумнівно, а здійснення конфіскації в інтересах третьої сторони (в інтересах України) робить її ще менш легітимною.
Крім того, споконвіку практика конфіскації майна ворожої держави поширювалася і на майно громадян такої держави. Вперше спробу обмежити таку практику було зроблено в 1907 році – статтею 23 Положення про закони і звичаї війни на суходолі, затвердженого ІІІ Гаазькою конвенцією від 18.10.1907, було заборонено безпідставне вилучення майна громадян ворожої держави. Однак таке обмеження не стало ефективною перепоною, за наслідками Другої світової війни в різних країнах приймалися закони, які не узгоджувалися з обмеженнями, передбаченими Конвенцією.
Для прикладу знову візьмемо ту саму конфіскацію «майна ворога», проведену Чехословаччиною у 1945 році. Тоді крім майна німецької держави було конфісковано також все майно німецьких громадян на території Чехословаччини (незалежно від того, чи були вони пособниками нацистського режиму, чи ні), а також майно всіх осіб німецької національності (!!!) незалежно від їх громадянства. Зокрема, владою Чехословаччини тоді було конфісковано майно (замки, сільгоспугіддя, витвори мистецтва), яке належало особисто князю Ліхтенштейну. Під час Другої світової війни Ліхтенштейн був нейтральною державою і не підпадав під визначення ворога, а тому юридичною підставою для такої конфіскації став факт, що рідною мовою монарха Ліхтенштейну була німецька, на підставі чого був визнаний преюдиційним факт, що він є особою німецької національності.
Спори щодо конфіскованого тоді майна тривають вже 50 років і не вирішені до цього часу (див. рішення Європейського суду з прав людини у справі «Принц Ліхтенштейну Ганс-Адамс II проти Німеччини»), а отже, приклад Чехословаччини навряд чи є таким, що його потрібно наслідувати.
Крім того, правомірність застосування подібних методів конфіскацій на цей час виглядає сумнівно також з іншої точки зору – Європейська конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року гарантує право мирного володіння майном, а більшість сучасних конституцій розвинених економічних країн забороняють конфіскацію чи інші види примусового позбавлення власності без судового рішення.
Однак у межах наявних судових процедур це зробити дуже складно. Існує усталена міжнародна практика, відповідно до якої суверенні держави мають судовий імунітет від розгляду позовів проти них у судових органах інших держав.
З цього правила є винятки: відповідно до Європейської конвенції про імунітет держав, прийнятої Радою Європи 16.05.1972, і Конвенції ООН про юрисдикційні імунітети держав та їх власності, прийнятої резолюцією 59/38 Генеральної Асамблеї ООН 02.12.2004, спори щодо відшкодування шкоди, завданої діями держави за межами її території, можуть розглядатися судами інших держав.
Для прикладу, в 2016 році Окружний суд Нью-Йорка розглянув справу та постановив рішення, яким зобов’язав Іран виплатити 10,5 млрд доларів США як компенсацію сім’ям жертв терактів 11.09.2001.
У контексті ситуації з рф цей приклад не є коректним – американський суд розглядав справу про відшкодування шкоди, заподіяної конкретним злочином, вчиненим конкретними особами на території США. Навіть в цьому випадку Іран заперечував наявність у цього суду юрисдикції для розгляду зазначеної справи та відмовився від участі в процесі, що значно послабило легітимність прийнятого судового рішення.
У зв’язку із цим постає питання: яким чином обґрунтувати потребу в тому, щоб американський суд чи суд іншої країни був повинен розглядати позови про відшкодування українським потерпілим шкоди, завданої збройними силами росії на території України?
Очевидно, що без істотної зміни процесуального законодавства відповідних країн це питання вирішити неможливо.
Крім того, постає окреме питання: хто саме має звертатися до іноземного суду з позовом до рф про відшкодування шкоди – держава Україна? Кожен потерпілий окремо? Спеціальні українські громадські організації чи фонди, створені за аналогією з Конференцією щодо матеріальних претензій євреїв до Німеччини?
Переконливої відповіді на це питання сьогодні також немає.
Частково вказані проблеми можуть вирішуватися за допомогою застосування принципово іншого підходу – встановлення юридичної відповідальності держави-агресора за будь-яку майнову шкоду, заподіяну мирному населенню в результаті ініційованих нею бойових дій.
Як вже було вказано вище, спочатку право оголошувати та вести війну розглядалося як суверенне право кожної держави. При цьому на державу, що розпочинала війну, покладався лише обов’язок виконати процедуру оголошення війни, передбачену ІІ Гаазькою конвенцією від 18.10.1907 (саме через це радянська пропаганда так наполегливо підкреслювала, що 22.06.1941 напад фашистської Німеччини на Радянський Союз був здійснений без оголошення війни).
У період між Першою та Другою світовими війнами було зроблено декілька спроб обмежити суверенне право держави розпочинати війни (див. Пакт Бріана-Келлога 1929 р.), однак такі спроби виявилися неефективними.
Після завершення Другої світової війни та створення Організації Об’єднаних Націй в її Статуті було зроблено нову спробу обмежити право держави на ведення війн шляхом заборони ведення агресивних війн та визнання права на ведення війни в порядку законної самооборони (ст.ст. 2, 51 Статуту ООН).
Водночас відповідно до статті 39 Статуту ООН визнання факту агресії було віднесено до компетенції Ради Безпеки ООН, що автоматично зробило цей правовий механізм недієвим у тих випадках, коли агресія вчиняється постійним членом Ради Безпеки ООН, що має право вето.
З огляду на викладене 03.11.1950 Генеральною Асамблеєю було прийнято резолюцію № 3777 «Єдність заради миру», якою передбачено: якщо Рада Безпеки ООН, у разі порушення миру чи здійснення акту агресії, через відсутність єдності постійних членів не зможе прийняти відповідне рішення, то для підтримання чи відновлення міжнародного миру та безпеки Генеральна Асамблея може зібратися на надзвичайну спеціальну сесію та прийняти необхідне рішення самостійно.
14.12.1974 Генеральною Асамблеєю ООН було прийнято резолюцію № 3314, в якій надано юридичне визначення поняття агресії, достатньо деталізоване для його застосування в правозастосовній практиці.
Отже, заінтересовані держави мають можливість передбачити в своєму національному законодавстві норми про те, що у випадку визнання факту здійснення агресії рішенням Ради Безпеки ООН чи рішенням надзвичайної спеціальної сесії Генеральної Асамблеї ООН на державу-агресора покладається майнова відповідальність за будь-яку шкоду, заподіяну майну мирного населення в результаті бойових дій, незалежно від результатів цієї війни. У таких випадках майно держави-агресора та пов’язаних з нею осіб, яке знаходиться на території третіх країн, може бути використане для відшкодування збитків потерпілій державі, її муніципалітетам, приватним фізичним і юридичним особам та їх об’єднанням на підставі рішень судів відповідної країни.
Запровадження таких норм значно спростить процедуру відшкодування збитків: потерпілим не потрібно буде доказувати кожен окремий факт порушення законів і звичаїв війни військовослужбовцями держави-агресора, відсутність військової необхідності в їхніх діях та причинно-наслідковий зв’язок між їх діями та завданою шкодою. Потерпілому достатньо буде довести факт вчинення агресії, який, по суті, є преюдиційним, та факт заподіяння шкоди в результаті бойових дій, які стали наслідком цієї агресії.
Більше того, такий підхід дасть змогу не розглядати справи кожного з потерпілих окремо, а створить можливість згрупувати їхні претензії і звертатися до судів із колективними позовами про відшкодування збитків, завданих бойовими діями на певній території.
З урахуванням викладеного, вбачається за доцільне, що Україна як держава, найбільш зацікавлена у вирішенні цього питання, має показати приклад іншим державам і першою включити до свого національного законодавства прийняті норми. Крім того, якщо Україною буде прийнято аналогічний закон і українські суди зможуть розглядати справи за позовами потерпілих до рф, то, за умови, якщо це буде передбачено законодавством відповідних країн, такі судові рішення можуть виконуватися на їх території після визнання їх чинності місцевими судами за спрощеною процедурою.
Узагальнюючи, варто зазначити, що суть впроваджуваних цими актами процедур полягає в тому, що українська держава делегувала питання про визначення розміру компенсації за зруйновану чи пошкоджену нерухомість фахівцям у галузі будівництва. Придатність чи непридатність пошкоджених будівель і споруд, визначення обсягів будівельних робіт, необхідних для їх демонтажу чи відновлення, та розрахункова вартість цих робіт повинні визначатися згідно з чинними будівельними стандартами, за процедурами, що зазвичай застосовуються в будівництві, фахівцями, які мають кваліфікацію і атестовані для виконання відповідних робіт у будівництві.
Як вже було вказано вище, такий підхід призвів до виникнення колізії в питанні визначення розміру заподіяних збитків.
В Україні існує усталена правозастосовна практика визначення розміру майнової шкоди (збитків), яка застосовується судовими експертами або незалежними оцінювачами. Відповідно до національних стандартів оцінки розмір шкоди (збитків) визначається комплексним поєднанням кількох методів оцінки: методу відновної вартості, методу аналогу продажів та доходного методу (визначення вартості об’єкта, виходячи з розміру очікуваного доходу від його експлуатації).
Запропонована урядом України методика визначення розміру компенсації базується винятково на застосуванні лише методу відновної вартості і в силу цього не є об’єктивною, а тому сума компенсації не повинна автоматично отожнюватися з розміром завданої потерпілому шкоди.
Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що протягом 8 років від початку воєнного конфлікту українська держава так і не спромоглася створити ефективну систему надання грошової допомоги (виплати компенсацій) особам, які постраждали в результаті цього конфлікту.
На сьогодні український парламент розглядає два нові законопроєкти, що стосуються виплати компенсацій постраждалим унаслідок агресії рф, а саме – законопроєкти № 7198 від 24.03.2022 та № 7385 від 17.05.2022.
Законопроєкт № 7198 від 24.03.2022 лише більш чітко регламентує порядок виплати потерпілим компенсації за втрачене ними житло та поширює цей порядок на незавершені будівництвом житлові об’єкти.
Законопроєкт № 7385 від 17.05.2022 передбачає створення спеціальної державної установи – фонду відшкодування збитків, та монополізацію цією установою функцій із звернення стягнення на активи рф як джерело відшкодування збитків
Аналіз змісту цих законопроєктів свідчить про те, що українська влада не має системного вирішення проблеми ефективного захисту майнових інтересів осіб, які постраждали внаслідок агресії рф, і у разі прийняття зазначених документів ситуація істотно не зміниться.