Минулого тижня Парламент ухвалив Закон "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" (№7163). За закон проголосували 280 депутатів.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Законодавчим актом визначено особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях. Законом встановлено, що "тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях на день ухвалення цього Закону визнаються частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний ефективний контроль".
Ми запитали в експертів про можливі наслідки ухвалення зазначеного закону як для жителів окупованих територій, так і про його вплив на міжнародну та внутрішню політику України.
Коментарі
Богдан Бондаренко, експерт Центру політико-правових реформ з конституційних питань, виборів і парламентаризму
"18.01.2018 р. Верховна Рада проголосувала у другому читанні та в цілому проект Закону про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях (№7163) (далі – Закон).
На перший погляд видається, що була проголосована редакція проекту Закону, підготовлена комітетом до другого читання, але допоки не буде опублікований офіційний текст Закону після його підписання, говорити про це зарано. Насправді, для основних проблем Закону це не має жодного значення, оскільки вони відображені в усіх редакціях проекту Закону.
По-перше, потрібно розуміти, що це не закон про «реінтеграцію Донбасу». Дискурс щодо цього Закону (як і всіх інших протягом останнього часу роботи парламенту) був зведений виключно до полярної системи «добре-погано» в інформаційній площині. По-перше, це характеризує кризу та слабкість парламентаризму у формально парламентсько-президентській Україні; по-друге, не дозволяє нормально вести діалог щодо проекту будь-якого закону.
Власне, для реінтеграції чи будь-яких інших політико-правових наслідків для окремих районів Донецької та Луганської області необхідно здійснити величезну кількість заходів різних державних органів, а не просто прийняти певний закон. Починати варто зі стратегії, концепції розвитку подій, які формуватимуть державну політику. Цим міг стати зазначений Закон. Частина назви «про особливості державної політики» свідчить про те, що він мав би закріплювати основні зрозумілі принципи, згідно з якими має діяти держава.
Натомість Закон містить більше запитань, ніж відповідей. Не відбувається узгодження між чинними Законами України «Про оборону України», «Про правовий режим воєнного стану» та ін. Зокрема, одним із системоутворюючих елементів Закону є поняття відсічі збройній агресії. Конкретного поняття та ознак відсічі збройній агресії українське законодавство не містить. Наприклад, відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», відсіч збройній агресії є підставою для введення воєнного стану, але Закон побудований за іншою логікою, тому правовий режим воєнного стану не вводиться.
У зв’язку з цим виникає інше запитання. Чи підпадає в цьому випадку війна на сході України під визначені Законом України «Про Збройні сили України» підстави використання ЗСУ в мирний час? З огляду на положення Закону України «Про Збройні сили України» (ст. 1-1) та Конституції України – сумнівно. Отже, в цьому випадку Верховна Рада також не відповіла на запитання.
Найважливішим моментом, на мою думку, є нові небезпечні, дискреційні та неконституційні повноваження Президента. Так, у п. 1 перехідних положень Верховна Рада цим законом надає згоду Президенту на використання Збройних сил України. Процедура використання ЗСУ конкретно прописана у ст. 85 Конституції та регламенті Верховної Ради. По-перше, таке формулювання порушує конституційну та встановлену Регламентом ВРУ процедуру, оскільки має бути конкретне рішення Президента, яке погоджується ВРУ. По-друге, багато хто тлумачить його як згоду на використання ЗСУ протягом останніх 4-х років, але Президент, схильний до автократичних тенденцій, може тлумачити його як право безперешкодно використовувати їх у майбутньому. До речі, Закон не обмежує це право територіально.
Положення ст. 9 (заборона втручання будь-яких осіб, незалежно від посади, в управління заходами із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях не допускається) та ст. 10 (командувач об’єднаних сил має право обмежувати в’їзд осіб на тимчасово окуповані території Донецької та Луганської областей та виїзд осіб із таких територій; можливість доступу силовиків до житлових приміщень, без дозволу суду) проекту Закону є дискреційними та можуть бути використані для обмеження прав громадян.
Загалом, одна суцільна проблема Закону – це його декларативний характер та відсутність правової визначеності в умовах тотальної недовіри до державних інституцій. Практика свідчить, що там, де можна тлумачити Закон подвійно, його будуть тлумачити не в кращий бік".
Альона Луньова, юрист, експерт Центру інформації про права людини
"Сьогодні одним з основних ризиків, пов’язаних із законопроектом №7163, що був прийнятий Верховною Радою України 18.01.2018 р., є відсутність його тексту (станом на день здачі номеру до друку – 19.02.2018 р. – прим. ред.), тому що депутати три дні голосували за окремі поправки, а не за текст у тому вигляді, в якому він був представлений до другого читання.
Загалом, дуже важко зрозуміти загальну картину та значення внесених поправок, а також як виглядатиме фінальний текст закону після здійснення його «техніко-юридичного доопрацювання».
Проте вже зараз ми можемо стверджувати, що загрози та обмеження, які містилися у редакції законопроекту, підготовленій до другого читання, збереглися й після голосування.
Депутати у своїх коментарях говорять здебільшого про позитивне значення прийнятого закону, оскільки нарешті на законодавчому рівні визнана окупація Російською Федерацією частини території Донецької та Луганської областей. На їхню думку, це має призвести до певних дипломатичних переваг України та компенсації Росією спричиненої конфліктом шкоди. Однак таке визнання Росії державою-агресором у межах національного законодавства України фактично є політичною заявою та не тягне за собою відповідальності Росії як суб’єкта міжнародно-правових відносин, а також будь-яких наслідків для осіб, що проживають на окупованих територіях.
Проте законопроект, окрім «політичних» норм, містить ще й такі, що безпосередньо впливатимуть на реалізацію прав та свобод людини.
Так, на окуповану територію Донбасу «з необхідними змінами» буде розповсюджено дію Закону України «Про забезпечення прав та свобод і правовий режим на тимчасово окупованій території», який наразі стосується виключно території АР Крим та м. Севастополь. Цей «кримський» закон повинен «за аналогією» встановити порядок регулювання правочинів та реалізації прав різних суб’єктів права (окрім порядку в’їзду-виїзду на/з тимчасово окупованої території та порядку територіальної підсудності справ підсудних судам, розташованим на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях). Однак наразі, без внесення відповідних змін, неможливо застосувати цей «кримський» закон до Сходу країни. При цьому законодавець не прописує, коли будуть зазначені зміни, до яких статей вони будуть внесені та чи будуть вноситися взагалі, що суперечить принципу юридичної визначеності правової норми.
Серед позитивних моментів прийнятого законопроекту можна відзначити, що передбачається адміністративний порядок визнання фактів народження та смерті осіб на тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей. На сьогодні існує виключно судовий порядок визнання цих фактів. Таким чином, наразі позасудова адміністративна процедура буде доступною лише для мешканців сходу та недоступною для кримчан.
Також варто зауважити, що сьогодні в межах Донецької та Луганської областей продовжується проведення антитерористичної операції (АТО), керівництво якою здійснюється Антитерористичним центром при СБУ. Згідно з поправками до законопроекту, який вчора був прийнятий, АТО може існувати паралельно зі здійсненням заходів щодо забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях. За здійснення цих заходів буде відповідальний Об’єднаний оперативний штаб ЗСУ. Окреслена ситуація може привести до «двовладдя» в регіоні, тому що наразі законопроект не розмежовує відповідальність СБУ та ЗСУ. Це може суттєво вплинути на ситуацію з безпекою у Донецькій та Луганській областях, на взаємовідносини силовиків з цивільним населенням, а також на можливі обмеження свободи пересування тощо".
Богдан Мельникович, юрист БФ «Восток-SOS»
"На жаль, громадськість поки що не має можливості ознайомитися з текстом проекту закону №7163.
Аналіз перебігу голосування за підтримку правок народних депутатів до тексту законопроекту до другого читання, а також правок, озвучених у сесійній залі Верховної Ради та підтриманих народними депутатами, дає змогу зробити висновок, що деякі положення проекту закону, які викликали занепокоєння правозахисних організації, увійшли до прийнятого проекту закону.
Так, згідно зі ст. 7 законопроекту №7163 з поправками, озвученими народним депутатом Вінником, Російська Федерація як держава-окупант несе відповідальність за порушення захисту прав цивільного населення. Водночас між Україною та її громадянами залишається правовий зв’язок та позитивне зобов’язання України забезпечувати права своїх громадян. Наведене тлумачення норми ст. 7 викликає занепокоєння, що громадянам України, які проживають на тимчасово окупованій території Луганської та Донецької областей, буде відмовлятися у доступі до правосуддя, аргументуючи це тим, що захист прав перекладається на РФ відповідно до законодавства України. Окрім того, не зовсім зрозуміло, як можна порушити «захист права».
Відповідно до проекту закону №7163, запроваджуються райони здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, а також зони безпеки, прилеглі до району бойових дій. В цих районах повноваження військових та правоохоронних органів суттєво розширюються. Зокрема, військовослужбовці та працівники таких органів мають право затримувати й доставляти осіб до органів Національної поліції України, здійснювати особистий огляд громадян та речей, що при них знаходяться, транспортних засобів та речей, які ними перевозяться, входити (проникати) у житлові та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, не керуючись при цьому законами, які визначають повноваження відповідних органів. Окрім того, законопроектом не визначено жодних запобіжних механізмів проти зловживань у випадках затримання осіб.
Проектом закону встановлено, що Командувач об'єднаних сил здійснює керівництво силами та засобами Збройних Сил України, інших військових формувань, що залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації безпосередньо у Донецькій та Луганській областях. У разі реальної загрози життю та здоров'ю особам, які перетинають лінію розмежування, Командувач має право обмежити в'їзд цих осіб на тимчасово окуповані території Донецької та Луганської областей на період існування цієї загрози. Зазначена норма дозволяє зупиняти на невизначений час переміщення осіб через лінію зіткнення на підставі суб’єктивних переконань про реальність такої загрози. При цьому законопроект не містить норми, яка регулювала б умови перетину лінії розмежування за таких обставин представниками організацій, що здійснюють доставку гуманітарних вантажів, особами, які перетинають лінію розмежування з метою лікування чи отримання медичної допомоги та за інших випадків нагальної потреби.
Водночас варто відзначити, що у процесі розгляду Верховною Радою правок до проекту закону не знайшла підтримки серед парламентарів норма про надання органам, що здійснюють контррозвідувальну діяльність, повноважень на ведення оперативно-технічних пошукових заходів у системах та каналах телекомунікацій у межах, визначених законодавством повноважень виключно з метою отримання попереджувальної інформації у разі загрози вчинення терористичного акту, під час проведення антитерористичної операції або здійснення заходів, спрямованих на відсіч і стримування збройної агресії Російської Федерації, що надавало б СБУ право безконтрольно прослуховувати телефони та читати електронні листи під приводом здійснення зазначеної діяльності".