У зв’язку із тим, що особи звертаються до Верховного Суду з позовами про скасування рішень Вищої ради правосуддя про відмову у внесенні подання про призначення на посаду судді з огляду на їх необґрунтованість та невмотивованість, на практиці виникла низка питань, що мають значення для формування єдиної судової практики застосування ст. 79 Закону «Про судоустрій і статус суддів».
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Принцип чіткості та передбачуваності
Зокрема, на практиці виникло питання, чи відповідає норма пп. 1 п. 19 ст. 79 Закону вимогам чіткості та передбачуваності.
Відповідно до пп. 1 ч. 19 ст. 79 Закону України «Про судо устрій і статус суддів» від 02.06.2016 р. №1402-VIII, Вища рада правосуддя може відмовити у внесенні Президентові України подання про призначення судді на посаду за наявності обґрунтованого сумніву щодо відповідності кандидата критеріям доброчесності чи професійної етики або інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з таким призначенням.
Принцип верховенства права – один з основних правових принципів. Відповідно до ст. 8 Основного Закону, в Україні визнається і діє принцип верховенства права, під яким слід розуміти панування права, де пріоритетність у суспільстві належить саме правам людини і яке покликане мінімізувати небезпеку авторитарності влади та зменшити небезпеку владної сваволі. Принцип верховенства права закріплений у багатьох нормативних актах як на національному (ст. 8 Конституції України, ст. 2 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», у Стратегії інтеграції України до ЄС, Законі України «Про судоустрій і статус суддів» тощо), так і на міжнародному рівнях (у Загальній декларації прав людини 1948 р., Статуті Ради Європи (преамбула, ст. 3), установчих та інших договорах ЄС, зокрема у Договорі про ЄС (ст. 6, 11), Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі – Конвенція), Хартії основоположних прав ЄС 2000 р. тощо). Особливості застосування принципу верховенства права в Україні з урахуванням практики ЄСПЛ визначені в Законі України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 р. №3477-IV, а також cт. 6 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03.10.2017 р. №2147-VIII (далі – КАСУ).
Однією із складових частин принципу верховенства права виділяють принцип правової визначеності, реалізація якого має полягати в дотриманні зрозумілості, несуперечливості правових приписів, виражених у нормативно-правових актах. Принцип правової визначеності слід пов’язувати, на нашу думку, не тільки з вимогами зрозумілості й чіткості норми права, а й з тим, що ці норми мають бути спрямовані на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин.
Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на недосконалість чинного законодавства України і необхідність дотримуватися принципу правової визначеності. У Рішенні ЄСПЛ від 26.09.2005 р. у справі «Салов проти України» було зазначено, що однією з вимог заявника було те, що п. 2 ст. 127 Кримінального кодексу України (1960 р.) не може бути застосований до його дій, оскільки зазначене положення сформульовано настільки нечітко, що він не міг передбачати, що за цей вчинок його можуть позбавити волі. На думку заявника, його дії підпадали під ст. 186-2 Кодексу про адміністративні правопорушення, тому його не можна було карати за поширення інформації (п. 103). У зв’язку із цим ЄСПЛ у рішенні зауважує, що однією з вимог, яка постає з вислову «передбачений законом», є передбачуваність відповідних заходів. Та чи інша норма не може вважатися «законом», якщо її не сформульовано з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку: він повинен мати можливість (за необхідності й належної правової допомоги) передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія.
Також у п. 108 рішення ЄСПЛ у справі «Салов проти України» підкреслюється, що рівень передбачуваності значною мірою залежить від змісту заходу, сфери, яку він має охопити, а також кількості й статусу тих, до кого він застосовується.
У рішенні ЄСПЛ від 06.11.2008 р. у справі «Єлоєв проти України» зазначено, що суд вважає відсутність чітко сформульованих положень, які б визначали, чи можливо належним чином продовжити (якщо так, то за яких умов) застосування на стадії судового слідства запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, обраного на визначений період на стадії досудового слідства, такими, що не відповідає критерію «передбачуваності закону» для цілей п. 1 ст. 5 Конвенції. Суд також зазначив у п. 53 цього рішення, що практика, яка виникла у зв'язку із законодавчою прогалиною і зумовлює тримання особи під вартою протягом необмеженого і непередбачуваного строку за обставин, коли таке тримання не передбачається ні конкретним положенням законодавства, ні будь-яким судовим рішенням, сама по собі суперечить принципу юридичної визначеності, який імплікований Конвенцією і становить один із основних елементів верховенства права.
У п. 19 рішення ЄСПЛ від 18.12.2008 р. у справі «Новік проти України» зазначено, що коли йдеться про позбавлення свободи, надзвичайно важливою умовою є забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Вимога якості закону у розумінні п. 1 ст. 5 Конвенції означає, що коли національний закон передбачає можливість позбавлення свободи, він має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні для того, щоб виключити будь-який ризик свавілля.
У Рішенні ЄСПЛ від 22.11.1995 р. у справі «S.W. проти Сполученого Королівства» зазначено, що багато законів неминуче виражені термінами, які більшою чи меншою мірою є незрозумілими. Так, у п. 35 цього рішення говориться, що ст. 7 Кримінального кодексу Сполученого Королівства не обмежується забороною застосування зворотної сили в кримінальному праві на шкоду обвинуваченому: вона, у ширшому сенсі, говорить про інші принципи кримінального права (nullum crimen, nulla poena sine lege), а також принцип, згідно з яким кримінальний закон не повинен тлумачитися розширено на шкоду обвинуваченому, наприклад, за аналогією. Із цього випливає, що будь-який злочин має бути чітко визначеним у законі, причому необхідно, щоб кожен міг зрозуміти з тексту відповідної статті – у разі необхідності за допомогою тлумачення, наданого їй судами, – яка дія або бездіяльність тягне за собою кримінальну відповідальність. У п. 36 цього ж рішення зазначається, що як би чітко не була сформульована норма в будь-якій системі права, у т.ч. кримінальній, неминучим є елемент судового тлумачення. Коли мова йде про закон, ст. 7 Кримінального кодексу Сполученого Королівства має говорити про писане та неписане право, яке проходить через усі статті Конвенції та володіє необхідними якостями, у т.ч. доступністю й передбачуваністю. При цьому під писаним правом маються на увазі не тільки акти, що мають меншу юридичну силу, ніж закони, а також і рішення судів, у яких дається їх тлумачення.
Особливий інтерес щодо вимоги чіткості та передбачуваності закону представляє рішення ЄСПЛ від 09.01.2013 р. у справі «Олександр Волков проти України». Порушення принципу юридичної визначеності було констатоване ЄСПЛ з огляду на відсутність у законодавстві України положень щодо строків давності притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, в контексті дотримання вимог «якості закону» при перевірці виправданості втручання у права, гарантовані ст. 8 Конвенції. Так, відповідно до п. 170 цього рішення, формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення від 24.04.2008 р. у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява №1365/07, п. 39). Крім того, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним.
Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежить від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява №44787/98, п. 46, ЕСНR 2001-IX).
Відповідно до п. 178 рішення ЄСПЛ від 09.01.2013 р. у справі «Олександр Волков проти України», у контексті дисциплінарного права при оцінці чіткості законодавчих актів має існувати розумний підхід, оскільки загальне формулювання actus reus таких правопорушень є питанням об’єктивної необхідності. У протилежному випадку законодавчий акт не буде всебічно охоплювати питання, вимагаючи постійного перегляду та внесення змін, щоб відповідати новим обставинам, що виникають у практиці. Отже, опис правопорушення у законодавчому акті, який ґрунтується на переліку конкретних видів поведінки, але має загальне та необмежене кількісне застосування, не забезпечує гарантії належного вирішення питання передбачуваності закону. Повинні бути визначені та вивчені інші фактори, що впливають на якість правового регулювання та адекватність юридичного захисту від свавілля.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 29.06.2010 р. №17-рп/2010 у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) абз. 8 п. 5 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про міліцію», одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинно базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, а також передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
Відповідно до пп. 5.4 п. 5 рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 р. №5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками, суд вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженість трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.
Аналізуючи вищезазначений пп. 1 п. 19 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та керуючись чинним законодавством України, а також практикою ЄСПЛ, слід вказати, що в Законі чітко не прописані ознаки обґрунтованого сумніву щодо відповідності кандидата критерію доброчесності чи професійної етики або інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з таким призначенням. Не прописано в Законі також, на підставі яких критеріїв може виникати такий обґрунтований сумнів.
Слід зазначити, що викликає занепокоєння припис Закону щодо інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з таким призначенням. Законом чітко не прописані ці інші обставини, що може дозволити суб’єктивно тлумачити пп. 1 п. 19 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» при прийнятті рішення ВРП щодо відмови у внесенні Президенту України подання про призначення судді на посаду. У зв’язку із цим буде доволі складно визначити чіткість відповідності певної кандидатури критерію доброчесності чи професійної етики, а також інші обставини, які можуть негативно вплинути не тільки на суспільну довіру до судової влади, а й на проходження особою конкурсу на посаду судді. Крім того, в Законі чітко не визначається поняття обґрунтованого сумніву.
Отже, на нашу думку, пп. 1 п. 19 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» не відповідає вимогам чіткості та передбачуваності закону.
Узгодження закону із Конституцією та Конвенцією про захист прав людини
На практиці виникло також питання, чи узгоджується п. 21 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 р. №1402-VIII щодо обсягу судового контролю зі ст. 55 Конституції України та ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Відповідно до п. 21 ст. 79 цього Закону, рішення Вищої ради правосуддя про відмову у внесенні Президенту України подання про призначення судді на посаду може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:
1) склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати;
2) рішення не підписано членом Вищої ради правосуддя, який брав участь у його ухваленні;
3) рішення не містить посилання на визначені законом підстави відмови у внесенні Президенту України подання про призначення судді на посаду або мотивів, з яких ВРП прийшла до відповідних висновків.
Відповідно до ст. 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до ст. 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.
Конституційним Судом України у Рішенні від 25.11.1997 р. №6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті ст. 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Ця правова позиція кореспондується з положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження. Реалізація права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів має відповідати також вимозі стосовно доступності правосуддя, про що зазначено у міжнародних правових документах – Загальній декларації прав людини (ст. 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (ст. 14), Конвенції (ст. 6), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 29.11.1985 р. (п. 4).
У Рішенні від 23.05.2001 р. №6-рп/2001 Конституційний Суд України зазначив, що право на судовий захист належить до основних, невідчужуваних прав і свобод людини і громадянина та відповідно до ч. 2 ст. 64 Конституції України не може бути обмежене навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану (абз. 4 п. 3 мотивувальної частини), а недосконалість інституту судового контролю за досудовим слідством не може бути перепоною для оскарження актів, дій чи бездіяльності посадових осіб органів державної влади (абз. 6 пп. 4.2 п. 4 мотивувальної частини).
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 25.12. 1997 р. №9-зп у справі за конституційним зверненням громадян Проценко Раїси Миколаївни, Ярошенко Поліни Петрівни та інших громадян щодо офіційного тлумачення ст.ст. 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів м. Жовті Води), ч. 1 ст. 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Норма зобов'язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке, відповідно до ст. 64 Конституції України, не може бути обмежене.
Таким чином положення ч. 1 ст. 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.
Ч. 1 ст. 55 Конституції України відповідає зобов'язанням України, які виникли, зокрема, у зв'язку з ратифікацією Україною Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Конвенції про захист прав і основних свобод людини, що згідно зі ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства України.
Крім того, на нашу думку, визначення в п. 21 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» виключних підстав, за якими може бути оскаржене рішення Вищої ради правосуддя про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення судді на посаду, значно звужує право особи на оскарження такого рішення в судовому порядку, що можна трактувати як порушення ст. 22 Конституції України, відповідно до якої внаслідок прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу наявних прав і свобод.
Відповідно до п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 01.11.1996 р. №9, оскільки Конституція України, як зазначено у її ст. 8, має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, суди під час розгляду конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акту з позиції його відповідності Конституції та в усіх необхідних випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії. Судові рішення мають ґрунтуватися на Конституції, а також на чинному законодавстві, яке їй не суперечить.
У разі невизначеності у питанні про те, чи відповідає Конституції України застосований закон або закон, який підлягає застосуванню в конкретній справі, суд за клопотанням учасників процесу або за власною ініціативою зупиняє розгляд справи та звертається з мотивованою ухвалою (постановою) до Верховного Суду України, який відповідно до ст. 150 Конституції може порушувати перед Конституційним Судом України питання про відповідність Конституції законів та інших нормативно-правових актів. Таке рішення може прийняти суд першої, касаційної чи наглядової інстанції на будь-якій стадії розгляду справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий та публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
В цьому контексті цікавим є рішення ЄСПЛ від 19.01.2017 р. у справі «Куліков та інші проти України». У цій справі заявники скаржилися за ст. 6 Конвенції на те, що провадження стосовно їхнього звільнення були несправедливими та суперечили принципу незалежного і безстороннього суду. Відповідно до рішення ЄСПЛ від 19.01.2017 р. у справі «Куліков та інші проти України», Суд вказав щодо скарг заявників за п. 1 ст. 6 Конвенції на те, що національні органи, розглядаючи справи заявників, не були незалежними та неупередженими. Суд посилається на висновки у справі «Олександр Волков проти України» (пп. 109-131). У цій справі Суд встановив, що провадження у ВРЮ та Верховній Раді України характеризувалося великою кількістю системних і загальних недоліків, які поставили під сумнів принципи незалежності та неупередженості, а подальший перегляд справи судом не усунув ці недоліки.
У цьому ж рішенні від 19.01.2017 р. ЄСПЛ зазначає, що у справах п. Корзаченка (№4588/11) та п. Ковзеля (№35336/11) подання ВРЮ про звільнення заявників було внесено Президентові України, а не до Верховної Ради, для ухвалення остаточного рішення про їх звільнення. Оскільки ця частина процесу прийняття рішень була покладена на Президента України, який був наділений значними виконавчими повноваженнями, видається, що цей етап провадження на національному рівні не забезпечив основних гарантій судового процесу, як правило, передбачених ст. 6 Конвенції. Суд вважає, що ця відмінна особливість проміжного етапу складної національної процедури не впливає на загальний висновок про те, що принципи незалежності та неупередженості не були забезпечені на національному рівні.
Суд постановив у справі «Куліков та інші проти України», що відбулося порушення п. 1 ст. 6 Конвенції щодо всіх заявників у зв’язку з недотриманням принципів незалежності та неупередженості.
ЄСПЛ у рішенні від 19.03.1997 р. у справі «Хорнсбі проти Греції» вказав, що право на справедливий судовий розгляд гарантоване ст. 6 Конвенції та його доцільно тлумачити крізь призму преамбули Конвенції, яка проголошує верховенство права частиною загального спадку договірних держав. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який разом з іншими вимагає, щоб кінцеві судові рішення не ставилися під сумнів.
Відповідно до установленої практики ЄСПЛ, якщо національний судовий орган не володіє достатніми повноваженнями, які дозволяють йому приймати рішення у справі, у такому випадку Суд може визнати порушення права на доступ до правосуддя, зокрема п. 1 ст. 6 Конвенції. В нашому випадку п. 21 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» обмежує підстави оскарження рішень ВРП.
ЄСПЛ у справі «Трегубенко проти України» встановив порушення права на доступ до правосуддя в тому, що деякі цивільно-правові спори відповідно до чинного законодавства України не підлягали розгляду в суді. Зокрема, згідно з п. 44 Рішення ЄСПЛ від 02.11.2004 р. у справі «Трегубенко проти України», Суд звертає увагу на те, що ratio decidendi рішення Пленуму Верховного Суду України усувало з-під юрисдикції судів будь-який розгляд саме такої категорії цивільних спорів – щодо відшкодування вартості майна, як і у цій справі. Суд вважає, що таке виключення суперечить праву на доступ до суду, гарантованому ч. 1 ст. 6 Конвенції.
Відповідно до п. 65 Рішення ЄСПЛ від 28.11.1999 р. у справі «Брумареску проти Румунії», Суд зазначає, що суттю рішення Верховного Суду від 01.03.1995 р. було те, що суди взагалі не мають юрисдикції вирішувати такі цивільні спори як позов про повернення майна у цій справі. Суд вважає, що виключення таких справ з юрисдикції судів суперечить праву на доступ до суду, гарантованому п. 1 ст. 6 Конвенції.
Тому у разі порушення Вищою радою правосуддя права особи на призначення на посаду судді (наприклад, прийняття невмотивованого чи незаконного рішення про відмову), вона має право оскаржити рішення ВРП про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення судді на посаду, керуючись ст. 55 Конституції України та ст. 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини, не обмежуючись п. 21 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Отже, на нашу думку, п. 21 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо обсягу судового контролю не узгоджується зі ст. 55 Конституції України та ст. 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини.
Перевірка обґрунтованості мотивів у висновках ВРП
На практиці також точаться дискусії, чи має право Верховний Суд перевіряти обґрунтованість мотивів, з яких ВРП дійшла відповідних висновків, чи лише їх формальну наявність у тексті рішення.
Відповідно до пп. 3 п. 21 ст. 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», рішення Вищої ради правосуддя про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення судді на посаду може бути оскаржене та скасоване, якщо рішення не містить посилання на визначені законом підстави відмови у внесенні Президентові України подання про призначення судді на посаду або мотивів, з яких Вища рада правосуддя дійшла відповідних висновків.
На нашу думку, під час вирішення питання про перевірку судом обґрунтованості мотивів, з яких ВРП дійшла відповідного висновку, доцільно керуватися ч. 2 ст. 2 КАСУ, згідно з якою у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи вони прийняті (вчинені):
- на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
- з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
- обґрунтовано, тобто враховуючи всі обставини, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
- безсторонньо (неупереджено);
- добросовісно;
- розсудливо;
- з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
- пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
- враховуючи права особи на участь у процесі прийняття рішення;
- своєчасно, тобто протягом розумного строку.
На нашу думку, суд має перевіряти обґрунтованість лише тих підстав або мотивів відмови у внесенні подання про призначення судді на посаду, які покладені суб'єктом владних повноважень, тобто Вищою радою правосуддя, в основу рішення, що оскаржується. Тому не лише відсутність підстав або мотивів (як зазначено у пп. 3 п. 21 ст. 79 Закону) в рішенні ВРП мають стати предметом розгляду Верховним Судом, але й неправильність застосування таких підстав та помилковість зазначених у рішенні мотивів, якими керувалася ВРП під час прийняття рішення про відмову.
Отже, перевірка судом підстав або мотивів відмови у внесенні подання про призначення судді на посаду, які зазначені або не зазначені у відповідному рішенні ВРП, що оскаржується в судовому порядку, знаходиться в межах предмета перевірки судом в адміністративній справі. Тобто не залежно від того, вказані ці підстави або мотиви в рішенні ВРП про відмову чи ні, якщо таке рішення ВРП порушує право особи на внесення її кандидатури Президентові України на призначення на посаду судді, воно підлягає перевірці судом, якщо було подано відповідний адміністративний позов.
Водночас перевірка судом інших обставин спірних правовідносин виходить за межі предмета перевірки судом в адміністративній справі та має своїм фактичним наслідком перебирання судом на себе функцій суб’єкта владних повноважень, а мотивування спірного рішення додатковими фактичними підставами не відповідає запровадженому ст. 6 Конституції України принципу розподілу державної влади та запровадженому ст. 8 Конституції України принципу верховенства права.
Крім того, перевіряючи обґрунтованість мотивів, з яких ВРП дійшла відповідних висновків, суд має керуватися ст. 2 КАСУ в редакції Закону України від 03.10.2017 р. №2147-VIII, в якій закріплено принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі. Відповідно до ч. 4 ст. 9 КАСУ, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, в тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Отже, суд має право перевіряти обґрунтованість мотивів, з яких ВРП дійшла відповідних висновків, а не лише їх формальну наявність у тексті рішення.
Втручання в дискреційні повноваження ВРП
На практиці часто виникають спори щодо втручання суду в дискреційні повноваження органів державної влади. Зокрема, чи є втручанням у дискреційні повноваження ВРП оцінка Верховним Судом мотивів та обґрунтованості оскарженого рішення ВРП.
На нашу думку, орган влади, використовуючи дискреційні повноваження, зобов’язаний правильно оцінювати обставини, наявні у справі факти та правильно застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою у процесі прийняття відповідного рішення, в основі якого мають закладені публічні інтереси.
В європейських державах контроль за реалізацією дискреційних повноважень органів державної влади здійснюють адміністративні суди, які перевіряють, чи не вийшов орган влади за межі дозволеної свободи, приймаючи відповідне рішення.
У процесі реалізації дискреційних повноважень виникає питання, чи може орган влади або його посадова особа помилятися, приймаючи рішення та надаючи правову оцінку певній ситуації. Посадова особа органу влади може припуститися помилки під час застосування права та, як наслідок, прийняти рішення, спираючись на помилкову правову оцінку обставин.
На нашу думку, в процесі розгляду судом відповідного адміністративного позову ВРП зобов’язана надати докази правомірності свого відповідного рішення про відмову. Оцінюючи ці докази, суд зобов’язаний перевірити, чи було вжито суб’єктом владних повноважень (ВРП) всіх необхідних і достатніх дій на виконання своїх повноважень щодо перевірки та правової оцінки наданих кандидатом документів, витребування у нього додаткових документів чи отримання інформації від інших осіб. Якщо у процесі розгляду буде встановлено, що суб’єкт владних повноважень (ВРП) не вчинив достатніх дій, суд може оцінити наявні документи та додатково витребувані від позивача чи третіх осіб докази. Переконавшись у тому, що право кандидата на внесення Президентові України подання про призначення судді на посаду було порушено необґрунтованим чи невмотивованим рішенням ВРП про відмову, приймаючи відповідне рішення, суд може здійснити, на нашу думку, захист порушеного права особи, яка звернулася до суду з адміністративним позовом, визначеним за правилами КАСУ шляхом.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди у процесі розгляду справ застосовують Конвенцію та практику Суду як джерело права. Згідно з ч. 2 ст. 6 КАСУ, Суд застосовує принцип верховенства права, враховуючи судову практики Європейського суду з прав людини.
Практика ЄСПЛ однозначно свідчить про те, що рішення, прийняті в межах дискреційних повноважень, але з порушенням принципів ефективного захисту прав та свобод громадян, були визнані Європейським судом з прав людини порушенням Конвенції з прав людини і основних свобод. Зокрема, у рішенні ЄСПЛ від 02.11.2006 р. у справі «Волохи проти України» Суд дійшов висновку, що це втручання не може розглядатися як таке, що було здійснене «згідно із законом», оскільки законодавство України не визначає з достатньою чіткістю межі та умови здійснення органами влади своїх дискреційних повноважень у сфері, про яку йдеться, та не передбачає достатніх гарантій захисту від свавілля під час застосування таких заходів спостереження. Таким чином, у цій справі відбулось порушення ст. 8 Конвенції у зв'язку з арештом кореспонденції заявників.
Окрім того, відповідно до п. 49 цього ж рішення, застосовуючи один з елементів верховенства права – принцип законності, ЄСПЛ достатньо чітко наголосив, що надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, враховуючи законну мету цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання.
Серед іншого, Суд визначив, що принцип законності не має сприйматися виключно як недопущення порушення закону чи іншого нормативно-правового акту. Принцип законності, у розумінні Суду, також має означати, що рішення органів публічної влади ґрунтуються на законодавчих підставах, а їхній зміст відповідає суті законодавчого регулювання.
Також варто зазначити, що законодавче регулювання не є і не може бути всеосяжним за формою та змістом. Наявність певної міри розсуду є допустимим та належним, проте межа такого розсуду повинна бути мінімально достатньою, зокрема для уникнення порушення законодавчих приписів та корумпованості, що на перший погляд не є безпосередньо пов’язаною з теоретико-правовою характеристикою адміністративної дискреції.
У рішенні ЄСПЛ від 26.10.2000 р. у справі «Гасан і Чауш проти Болгарії» Суд зазначив, що відповідне законодавство не передбачало чітких критеріїв щодо реєстрації керівництва конфесій, що змінилося, а також не передбачало жодних процедурних гарантій захисту від свавільного використання дискреційних повноважень.
Щодо міжнародних стандартів обмеження дискреційних повноважень, то вони достатньо чітко сформульовані в Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи від 11.03.1980 р. №R(80)2. Так, приймаючи конкретне рішення, адміністративний орган влади має:
- прагнути досягнення мети, задля якої його наділено відповідними повноваженнями;
- дотримуватися принципу об’єктивності та безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються цієї конкретної справи;
- дотримуватися принципу рівності перед законом, не допускати несправедливої дискримінації;
- забезпечувати належну рівновагу (пропорційність) між метою рішення та його негативними наслідками для прав, свобод чи інтересів осіб;
- приймати рішення в межах розумного строку, враховуючи характер справи;
- послідовно та узгоджено застосовувати загальні адміністративні приписи, водночас враховуючи конкретні обставини кожної справи.
Отже, на нашу думку, оцінка Верховним Судом мотивів та обґрунтованості оскарженого рішення ВРП не є втручанням у дискреційні повноваження ВРП, якщо цим рішенням про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення судді на посаду було необґрунтовано та/чи незаконно порушено право кандидата на призначення на посаду судді.