Для забезпечення реалізації положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» всім правознавцям (насамперед, суддям) сьогодні необхідно ретельно працювати. Так, як це відбувалося під час розробки проекту і прийняття змін до Конституції та нового Закону «Про судоустрій і статус суддів» – громадські слухання, експертні та фахові обговорення, ініціатива кожного судді, який прагнув змін, проявлялася надзвичайно яскраво.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Реформа і прагнення до дійсно досконалої, незалежної та продуктивної судової системи об’єднало суддівську спільноту України. В цьому році з’явилися ГО «Асоціація розвитку суддівського самоврядування», Всеукраїнська громадська організація «Асоціація адміністративних суддів», які об’єднали високопрофесійних, активних та небайдужих до майбутнього нашої держави суддів, що мають власну громадянську позицію.
Сьогодні на часі розробка та прийняття Закону України «Про Вищу раду правосуддя» – конституційний орган, який відповідно до Основного закону від 30.09.2016 р. відповідатиме за призначення, переведення та звільнення суддів, їх притягнення до дисциплінарної відповідальності. Проте Конституція України надає новому органу не лише повноваження щодо суддівської долі. Забезпечення незалежності та інші повноваження, передбачені Конституцією і законами України, – вимагають якнайпильнішої уваги до змісту узгодженості Закону України «Про Вищу раду правосуддя».
Так, експертною групою ГО «Асоціація розвитку суддівського самоврядування» було підготовлено Висновок на проект Закону України «Про Вищу раду правосуддя». Використовуючи напрацювання нашої експертної групи, викладу деякі міркування.
В цілому, норми проекту Закону України «Про Вищу раду правосуддя» видаються зрозумілими, детальними та передбачуваними. Однак існують ідеї, на які необхідно звернути увагу. На мою думку, виходити необхідно з відповідності проекту вже прийнятим Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» та Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (які наберуть чинності наприкінці вересня).
На варті незалежності чи авторитету
Основний закон поклав на Вищу раду правосуддя повноваження зі вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів. Водночас у проекті закону про новий конституційний орган до повноважень останнього віднесено як вжиття заходів із забезпечення незалежності суддів, так і вжиття заходів із забезпечення авторитету правосуддя.
Якщо звернутися до тлумачного словника, то під авторитетом розуміють загальновизнане значення, вплив, поважність, довіру та шану.
Лаконічне й чітке визначення незалежної судової системи, на нашу думку, надано у Доповіді Венеційської комісії «Про верховенство права», де зазначено, що судова система повинна бути незалежною та неупередженою. Незалежною – означає, що остання є вільною від зовнішнього тиску та не контролюється іншими гілками влади (передусім, виконавчою). Судді не повинні піддаватися політичному впливу або маніпуляціям.
При цьому одним з основоположних прав людини є право на справедливий суд, закріплене у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Виходячи з прецедентної практики Європейського суду з прав людини, воно включає справедливий і публічний розгляд судової справи протягом розумного строку незалежним та неупередженим судом, встановленим законом, а також виконання судового рішення.
Таким чином, авторитет суду – це всеосяжне поняття, якість системи, рівень ставлення суспільства до високопрофесійного, доступного, незалежного суду, рішення якого реально виконуються. Виходячи з цього, можна дійти висновку, що проект Закону «Про Вищу раду правосуддя», у порівнянні з конституційним положенням, розширює повноваження ВРП.
У той же час варто зазначити, що судова система конче потребує лідера, здатного виступати від імені системи, визначати стратегію і тактику розвитку та утвердження в державі справедливого суду. Виходячи з конституційного статусу Вищої ради правосуддя, напевне, було б логічно та правильно покласти таку високу місію саме на останню.
Однак закони повинні відповідати Конституції України, а тому в цій частині вбачається певний ризик неконституційності доцільного положення. Крім того, наразі точиться обговорення навколо співвідношення повноважень Вищої ради правосуддя та Ради суддів України, які в проекті закону «Про Вищу раду правосуддя» та Законі України «Про судоустрій і статус суддів» певним чином перетинаються.
Так, до повноважень ВРП віднесено вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя. Водночас, відповідно до п. 1 ч. 8 ст. 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Рада суддів України розробляє та організовує виконання заходів щодо забезпечення незалежності судів і суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів. Таким чином відбувається накладення повноважень РСУ та ВРП. Розмежування таких повноважень наразі відсутнє. До повноважень РСУ Законом віднесено розробку та організацію виконання заходів, тоді як до повноважень ВРП – вжиття заходів.
Разом з тим, виходячи зі статусу Ради суддів України як вищого органу суддівського самоврядування у період між з’їздами суддів, вбачається, що Рада суддів виступатиме в питаннях суддівської незалежності «голосом суддівської спільноти», здійснюватиме первинну розробку заходів забезпечення незалежності суддів. При цьому, враховуючи, що обидві інституції мають спільну мету, можна сподіватися, що Вища рада правосуддя та Рада суддів України будуть співпрацювати злагоджено та системно.
Співпраця понад усе
В частині такої ефективної співпраці варто відзначити наступне. Згідно з ч. 8 ст. 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Рада суддів України заслуховує Голову Державної судової адміністрації України, його заступників, керівників структурних підрозділів і територіальних управлінь Державної судової адміністрації України з питань організації діяльності судів. Дії за наслідками таких заслуховувань законом не передбачені. У той же час повноваження щодо призначення та звільнення Голови ДСА України віднесено до повноважень ВРП (ст. 153 Закону «Про судоустрій і статус суддів»). Таким чином, вбачається за доцільне в проекті Закону України «Про Вищу раду правосуддя» передбачити необхідність брати до уваги висновки РСУ, складені за наслідками заслуховування Голови Державної судової адміністрації України з питань організації діяльності судів, під час прийняття рішень Вищої радою правосуддя з кадрових питань щодо голови ДСА України.
До того ж ч. 6 ст. 151 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Положення про Державну судову адміністрацію України та типове положення про її територіальне управління затверджуються ВРП після консультацій з Радою суддів України. У Проекті (п. 12 ст. 3) передбачено, що ВРП затверджує, крім іншого, Положення про Державну судову адміністрацію України та типове положення про її територіальне управління. Таким чином, вважаємо за необхідне в проекті Закону «Про вищу раду правосуддя», відповідно до прийнятого Закону України «Про судоустрій і статус суддів», передбачити обов’язковість консультацій з Радою суддів України при затвердженні Положення про ДСА та її територіальні управління.
В чиїх руках гаманець судів?
Також викликають деякі занепокоєння положення проекту Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо діяльності останньої в питаннях бюджетного фінансування судової системи.
Відповідно до ч. 3 ст. 146 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що видатки на утримання судів визначаються з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Водночас проект Закону «Про Вищу раду правосуддя» розширює повноваження останньої та надає їй право брати участь у визначенні видатків Державного бюджету України на утримання судів, органів та установ системи правосуддя, а не лише надавати пропозицію, як це передбачено вже прийнятим та опублікованим Законом.
Крім того, проект Закону «Про Вищу раду правосуддя», у порівнянні з прийнятим вже Законом «Про судоустрій і статус суддів», розширює коло суб’єктів, щодо яких рада правосуддя буде визначити видатки (а саме, щодо органів та установ системи правосуддя). Так, згідно зі ст. 92 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Вища кваліфікаційна комісія суддів України є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє в системі правосуддя України. Відповідно до ст. 104 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Національна школа суддів України є державною установою зі спеціальним статусом у системі правосуддя. Згідно з ч. 1 ст. 151 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Державна судова адміністрація України є державним органом у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади в межах повноважень, встановлених законом.
Отже, Проектом Закону «Про Вищу раду правосуддя» передбачено невідповідні вже прийнятому Закону повноваження останньої щодо участі у визначенні видатків на утримання ВККС, НШСУ та ДСА України.
Окремо необхідно відзначити норму проекту Закону «Про вищу раду правосуддя», яка надає ВРП повноваження на погодження перерозподілу бюджетних видатків між судами, крім Верховного Суду (п. 17 ч. 1 ст. 3). Включаючи таке положення до проекту Закону, варто взяти до уваги зміст чинних нормативних актів. Так, відповідно до ст. 23 Бюджетного кодексу України, за загальним правилом, саме на головного розпорядника бюджетних коштів покладено ініціювання питання перерозподілу бюджетних асигнувань. А Законом України «Про судоустрій і статус суддів» функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, Служби судової охорони та Державної судової адміністрації України покладено саме на Державну судову адміністрацію України. Крім того, п. 4-1 Перехідних положень Бюджетного кодексу України було введено спеціально норму, згідно з якою встановлено, що перерозподіл видатків між місцевими, апеляційними судами в межах загального обсягу бюджетних призначень за відповідною бюджетною програмою окремо за загальним та спеціальним фондами державного бюджету здійснюється Державною судовою адміністрацією України. Таким чином, така неузгодженість вимагає змін до бюджетного законодавства у разі прийняття Закону «Про Вищу раду правосуддя» саме в такій редакції.
Хоча доцільним є застереження про те, чи варто Вищій раді правосуддя брати на себе обов’язок постійної безпосередньої участі у перерозподілі видатків Державного бюджету в судовій системі, а саме участь в робочому щоденному та рутинному процесі, який вимагає системного розуміння засад формування видатків державного бюджету, спеціальних знань в галузі економіки, бюджетного та бухгалтерського обліку. Враховуючи чисельний склад Вищої ради правосуддя (21 член), прийняття рішень у колегіальному складі на засіданнях, відсутність спеціальних фінансових підрозділів (які лише дублювали б роботу ДСА), а також обсяги роботи, пов’язаної з суддівською кар’єрою, вбачається, що такі повноваження навряд чи будуть ефективно реалізовуватися. Тому варто заздалегідь задуматися про доцільність їх включення до Закону «Про Вищу раду правосуддя».
Чи важливий життєвий досвід?
Відходячи від повноважень нового конституційного органу, наступним, що привертає увагу та викликає суперечки в юридичному середовищі, є вимоги та обмеження, які застосовуватимуться до членів Вищої ради правосуддя.
В цій частині вважаю за необхідне зосередитися на питанні вимог до стажу роботи претендента на посаді судді або в галузі права. З цього приводу висловлю власні думки, які можуть дещо розходитися з думками інших колег.
Отже, перш за все варто звернути увагу на відсутність жодного вікового цензу для претендентів на посаду члена Вищої ради правосуддя як в Конституції України, так в проекті Закону «Про вищу раду правосуддя». Натомість (що вважаю надзвичайно доцільним) проект Закону передбачає вимогу до стажу роботи на посаді судді не менше ніж 10 років або стаж професійної діяльності у сфері права не менше як 15 років.
Якою талановитою та освіченою не була б молода людина, все-таки вона є досить гарячою, можливо, дещо різкою у судженнях, квапливою у висновках. Не дарма ж іноді говорять про юнацький максималізм. Якщо кожен порівняє свої думки, судження, дії, вчинки, наприклад, у 25 років та у 35, гадаю, що досить яскраво буде видно, що ми змінюємося з віком. З віком та життєвим досвідом кожен стає більш спокійним та врівноваженим, поміркованим та виваженим. Ті вчинки, які ми можемо зробити згарячу в 30 років, не будуть актуальними в 55. І не через те, що не роки сповільнюють нас, просто мудрість приходить лише з досвідом.
Конституцією саме Вищій раді правосуддя довірено долю кожного суддів в Україні. А питання кар’єри, професійної долі не допускають поспіху або гарячності, ці рішення вимагають виваженості та поміркованості, життєвого досвіду й мудрості.
В цій частині вважаю проект досить вдалим. Відсутність вікового цензу врівноважується, виправляється встановленням достатнього стажу роботи за спеціальністю.
Викликає гарячі дебати питання, яким повинен бути дисциплінарний процес щодо суддів. З аналізу проекту Закону «Про вищу раду правосуддя» вбачається, що дисциплінарна процедура має дещо офіційний характер з’ясування обставин, про що свідчать чисельні повноваження ВРП. Основною функцією судді є здійснення правосуддя, тому суддя не може брати участь у процесі, ініційованому проти нього, на підставі скарги про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, на умовах змагальності. Розгляд дисциплінарного провадження щодо судді не може бути змагальним, оскільки виходячи, він ставить на меті забезпечення та гарантування належного рівня правосуддя, а відповідно, є складовою функції держави.
Наразі було викладено лише деякі міркування з приводу питань, що постають сьогодні при підготовці до практичної реалізації судової реформи. Надзвичайно важливим є той факт, що сьогодні судді не залишаються осторонь процесу законотворення, вони активно включаються до роботи й готові працювати задля формування дійсно авторитетного суду.