Адміністративно-деліктне законодавство в Україні є несистемним та застарілим. А основний документ у цій сфері – Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП) – ще й містить низку корупціогенних факторів, які використовуються службовцями з метою отримання неправомірної вигоди.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Несистемність законодавства
Проблема полягає у тому, що цей Кодекс є сумішшю адміністративного та кримінального права. «У ньому міститься приблизно 100 норм, які також прописані у Кримінальному кодексу Україні (КК). За своєю природою вони не повинні бути у сфері адміністративно-деліктного законодавства», – вважає доктор юридичних наук, професор, експерт з кримінального права й проблем корупції, директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ Микола Хавронюк.
Йдеться про адміністративні правопорушення кримінально-правового характеру. Їх близько 60-ти: дрібне хуліганство, дрібна крадіжка, порушення вимог радіаційної безпеки, ухилення від відшкодування майнової шкоди, завданої юридичними особам, правопорушення, пов’язані з корупцією, військові адміністративні правопорушення тощо. Також у КпАП існують адміністративні правопорушення цивільно-правового характеру (пошкодження різних видів чужого майна, порушення умов договору та ін.) та ті, що мають бути предметом розгляду адміністративних судів (порушення порядку видачі документа дозвільного характеру, порушення законодавства про державну реєстрацію підприємців тощо).
Крім того, КпАП є лише одним з 60-70 законів, якими встановлюється адміністративна відповідальність, що свідчить про розпорошеність та несистемність адміністративно-деліктного законодавства України. Також існує низка підзаконних актів, якими встановлюється адміністративна відповідальність, що прямо суперечить п. 22 ст. 92 Конституції. «Усе це вкрай негативно відображається на дотриманні прав людини, оскільки в різних актах за однаково шкідливі проступки передбачено принципово різні стягнення», – додає Микола Хавронюк.
Небезпечні норми
КпАП дістався Україні у спадок від радянського минулого, оскільки був прийнятий 32 роки тому та відзначається застарілістю. Яскраве тому підтвердження – положення про необхідну оборону, про звільнення від відповідальності внаслідок малозначності, можливість передачі матеріалів на розгляд громадської організації чи трудового колективу, низькі розміри штрафів тощо. Деякі з них є небезпечними.
Так, у разі малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності й обмежитись лише усним зауваженням (ст. 22 КпАП). Заміну адміністративної відповідальності дисциплінарною приховує у собі ч. 1 ст. 15 КпАП, за якою військовослужбовці, військовозобов'язані та резервісти під час проходження зборів, а також особи рядового та начальницького складів Державної кримінально-виконавчої служби України, служби цивільного захисту й Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, поліцейські за адміністративні правопорушення несуть відповідальність за дисциплінарними статутами (ч. 1 ст. 15 КпАП). «Іншими словами, якщо військовослужбовець або поліцейський скоїть суттєве правопорушення, замість адміністративного стягнення (штрафу чи навіть обмеження волі), йому винесуть, приміром, усього лише догану, – зазначає експерт Центру політико-правових реформ Дмитро Калмиков.
Зауваження викликає і нібито цілком логічна норма про заборону застосування арешту з утриманням на гауптвахті до військовослужбовців-жінок (ч. 2 ст. 32-1 КпАП). «Адже це – єдине стягнення за правопорушення у війську. Відтак, виходить, що жінок взагалі не можна покарати за проступки, за винятком розпивання алкогольних напоїв під час служби. Але таке явище серед жінок-військовослужбовців трапляється вкрай рідко», – впевнений Дмитро Калмиков.
«Незначне» покарання
Також викликає застереження положення ч. 2 ст. 9 КпАП, згідно з яким «адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою кримінальної відповідальності, відповідно до закону».
- Якщо керуватися цими приписами під час вирішення колізій між заборонними нормами КпАП та Кримінального кодексу, то конкретне діяння доведеться кваліфікувати не як адміністративне правопорушення, а як злочин. Тобто, фактично, законодавцем пропонується у випадку очевидної суперечності законодавства застосовувати закон, що передбачає значно суворіший вид юридичної відповідальності, – пояснює Дмитро Калмиков.
Як приклад таких колізій, він наводить ст. 49 КпАП та ст. 299 КК «Жорстоке поводження з тваринами». Хоча назва цих двох норм однакова, але санкції за вчинення такого злодіяння різні. КпАП передбачає накладення штрафу від 9 до 21 неоподаткованого мінімуму доходів громадян (далі – НМДГ), а ч. 1 КК – штраф до 50 НМДГ або арешт на строк до 6 місяців. Санкція ч. 2. цієї статті КК – штраф до 200 НМДГ або обмеження волі на строк до 2 років. Також різняться санкції стосовно самовільного користування надрами, підробки документів, порядку здійснення операцій з металобрухтом тощо. Які з них застосовувати до порушника, залежить від суду, котрий може притягти особу за одне й те ж злодіяння, як до адміністративної відповідальності з гуманнішим покаранням, так і до кримінальної відповідальності.
Така ситуація, з позиції Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ), є нелогічною, адже адміністративні санкції можна прирівняти за важкістю покарання до кримінальних. Так, у рішенні від 08.04.2010 р. у справі «Гурепка проти України №2» ЄСПЛ вважає, що правопорушення, за вчинення якого законом передбачено основне покарання у вигляді позбавлення волі, не може вважатися «незначним», тобто адміністративним правопорушенням. Тому українцям варто позбавитися цього дуалізму в обранні санкцій за вчинення правопорушень, вважають експерти ЦППР, називаючи КпАП другим за тяжкістю покаранням, але першим за кількістю статей (близько 800) та понад 2 тис. діянь, за які передбачені покарання.
Лазівка для юридичних осіб
Ситуація ускладнюється ще й тим, що кримінальна справа розглядається за Кримінально-процесуальним кодексом України, де чітко виписані права та обов’язки усіх сторін процесу, зокрема підозрюваного/підсудного. А справа про адмінправопорушення позбавляє особу, проти якої вона була порушена, права на гідний захист, адже розглядається у закритому режимі без допуску адвокатів у стислі строки.
Негативну характеристику отримали й зміни, які були внесені до КпАП, згідно з законом від 14.07.2015 р. (щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху). Йдеться про встановлення відповідальності власників (у т.ч. юридичних осіб) транспортних засобів за правопорушення, зафіксовані в автоматичному режимі, запровадження таємно-кулуарної процедури розгляду таких адміністративних матеріалів, повторних іспитів тощо, адже вони характеризуються корупціогенністю, тому повинні бути якнайшвидше виключені з КпАП.
Такою, що спонукає до порушення правил дорожнього руху, експерти ЦППР називають запровадження з нового року для водіїв практики 150 пільгових балів. Адже вона надає можливість як мінімум 5 разів проїхати на червоне світло та досить тривалий час безкарно перевищувати швидкість, за що хтось може заплатити своїм життям.
- Як відомо, з запровадженням високих штрафів (ще за міністра МВС Юрія Луценка), різко знизився рівень порушення правил дорожнього руху. Водіїв стримувало «покарання гривнею». З цього року з запровадженням пільгових балів у них не буде таких пересторог, – упевнений Микола Хавронюк.
Останнім часом все частіше спостерігаються спроби законодавця «розчленувати» інститут адміністративної відповідальності (зокрема, шляхом виокремлення так званої «фінансової відповідальності»). Це призводить до того, що за вчинення одного й того ж правопорушення особу притягують до відповідальності двічі.
Також, через відсутність систематизації та кодифікації усіх норм про адміністративні правопорушення, багато з тих примусових заходів, які наразі застосовуються на підставі «інших» (стосовно КпАП) законів, отримали невизначену правову природу. Нині важко однозначно відповісти на питання: чи є штрафні санкції, що накладаються ДФС, реалізацією саме адміністративної відповідальності. Якщо так, то цей орган має керуватися загальними положеннями КпАП (зокрема, не притягати юридичних осіб до цієї відповідальності, здійснювати індивідуалізацію цієї відповідальності тощо), а якщо ні, – то не повинен. Відтак, це питання виноситься на розгляд відповідних органів (осіб), які можуть вільно маніпулювати таким недоліком законодавства з метою отримання неправомірної вигоди. Тому законодавцю слід подбати про приведення адміністративно-деліктного законодавства до вимог сучасності та до європейських стандартів.
У Центрі політико-правових реформ напрацювали відповідний проект закону, однак у Верховній Раді не поспішають звертати на нього увагу. Така позиція парламентарів, на думку експертів, віддаляє Україну від європейського майбутнього.