Ми не одноразово наголошували у публікаціях («За крок від торгової війни: як Україна ледь не втратила ринок Узбекистану»; «Квотування імпорту де яких азотних добрив, або «Раптовість та непередбачуваність» економічних законів» тощо), що питання порушення торговельних розслідувань вимагає вкрай виваженого, обміркованого і далекоглядного підходу. Прийняття рішення про порушення торговельного розслідування має сенс лише у тому випадку, коли у Міністерства економіки (далі — Орган розслідування) та Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі (далі — Комісія) є всі підстави вважати, що суттєві факти та обґрунтовані аргументи, викладені у скарзі національних товаровиробників, є явними, підтверджені доказами і настільки переконливі, що дійсно вказують на наявність усіх необхідних підстав, встановлених законодавством, для прийняття рішення про порушення торговельного розслідування.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Але аналізуючи нещодавні скарги національних виробників, на підставі яких були прийняті рішення про порушення деяких торговельних розслідувань, можна звернути увагу на те, що залишається поза увагою. Наприклад, відсутність деяких суттєвих, необхідних для ініціювання та порушення розслідування фактів, або при зазначенні таких фактів — відсутність відповідних доказів у скаргах чи додатках до скарг; підміна понять та спотворення обставин, невідповідність наведених фактів виду торговельного розслідування, про ініціювання якого йдеться у скарзі, тощо. Про це у подальшому зазначають заінтересовані сторони у своїх коментарях до скарг та інших матеріалах у рамках розслідувань.
За викладеними у скаргах фактами нерідко проглядається намагання звинуватити іноземних виробників- конкурентів у псевдопроблемах або у власних проблемах заявників, що виникають у процесі господарській діяльності і аж ніяк не пов'язані з імпортом. Фактично така позиція є спробою усунути конкурентів з відповідного ринку шляхом застосування інструментів торговельного захисту замість покращення конкурентоздатності завдяки власним досягненням (оптимізації витрат, впровадження нових технологій, пошуку дешевших ресурсів тощо). Подаючи такі скарги, де які заявники намагаються за рахунок інструментів торговельного захисту здійснити максимізацію своїх доходів (прибутків) або вирішити питання господарської діяльності, які взагалі не пов'язані з імпортом товарів. Добросовісний же імпорт товарів без демпінгу чи значного, раптового і непередбачуваного його зростання інтенсифікує конкуренцію на українському ринку, і ця конкуренція може призвести до виходу українських виробників з ринку чи навіть до їх банкрутства. Однак такі наслідки, згідно з законодавством, не є підставою для запровадження заходів торговельного захисту.
Коли виробникам потрібен захист
Захист національних товаровиробників має здійснюватися у тих випадках, коли дійсно існують обставини і факти, що обґрунтовані доказами, порушення з боку іноземних виробників (експортерів), які повною мірою відповідають вимогам, встановленим національним законодавством України та правом СОТ. У процесі вивчення можливості подання скарги відповідні спеціалісти національного виробника мають ретельно перевіряти відповідність існуючих обставин/ фактів зазначеним вимогам, а також достатність доказів. І вже на цьому етапі необхідно залучати юридичних радників у сфері права міжнародної торгівлі для отримання національним виробником об'єктивних висновків щодо наявності чи відсутності підстав для ініціювання відповідного розслідування.
На жаль, національні товаровиробники при підготовці та подачі скарг частіше за все беруть до уваги лише власні інтереси, а не довгострокові наслідки ініціювання торговельного розслідування для інтересів України, споживачів та виробників інших галузей національної економіки. І саме Орган розслідування та Комісія, враховуючи одночасно інтереси національних товаровиробників, імпортерів, споживачів та суспільний інтерес у захисті та розвитку конкуренції, мають застосувати об'єктивний та зважений підхід до прийняття рішень щодо ініціювання, проведення торговельного розслідування, а також до застосування заходів торговельного захисту з урахуванням результатів вивчення та аналізу всіх матеріалів, що подані зацікавленими сторонами, в рамках відповідного розслідування. Лише такий підхід може збалансувати зазначені інтереси, як це і передбачено законодавством.
Невтішні наслідки безпідставних розслідувань
Як свідчить вже достатній досвід (власний досвід спілкування з потенційними клієнтами — прим. авт.), необґрунтовані кроки у цьому напрямку провокують сумніви з боку іноземних виробників щодо неупередженості і об'єктивності розслідувань та виправданості участі у них в якості заінтересованих осіб, сприяють виникненню нових оголошених і прихованих торгових воєн, можуть призвести до втрати Україною своїх торговельних партнерів, а українськими експортерами — ринків збуту і валютної виручки. Можна, наприклад, згадати загострення торговельно- економічних відносин з Республікою Узбекистан як наслідок порушення антисубсидиційного розслідування щодо імпорту в Україну легкових автомобілів походженням з Республіки Узбекистан (рішення Комісії від 28.09.2018 р. № АС-396/2018/4411-05), яке згодом було припинене. Цей приклад вкотре підтверджує, що ініціювання торговельних розслідувань вимагає вкрай зваженого та відповідального підходу. Особливо, коли такі розслідування ініціюються за скаргами товаровиробників, котрі перебувають на межі банкрутства, спричиненого не так імпортом, як іншими об'єктивно існуючими факторами.
Наразі відбувається загострення торговельно-економічних відносин з Республікою Білорусь. Нещодавно була прийнята постанова уряду Білорусі про ліцензування імпорту окремих видів товарів, яке обмежує торгівлю з Україною (постанова Ради міністрів Республіки Білорусь від 26 травня 2021 р. № 292). Згідно з офіційною позицією, Республіка Білорусь готова повністю скасувати всі рішення і повернути в повному обсязі режим вільної торгівлі, але тільки тоді, коли Україна перегляне ті заходи, які були прийняті щодо продукції білоруської сторони, які де-факто були спрямовані на те, щоб просто обмежити конкуренцію з боку білоруських виробників. Загострення ситуації у торговельно- економічних відносинах з Білоруссю посилюється також нинішньою політичною ситуацією в цій країні, і саме в урахуванні існуючих та можливих негативних наслідків дуже важлива роль належить як Органу розслідування, так і Комісії.
На наш погляд, останнім часом зріс потік необґрунтованих скарг національних виробників. І цей потік необхідно зупинити не лише для збереження часу співробітників Органу розслідування (які мають зосереджуватися на реально існуючих проблемах національних виробників), членів Комісії, представників зацікавлених сторін — іноземних виробників, імпортерів, виробників інших галузей національної економіки та споживачів, а й, найголовніше, для збереження репутації України на міжнародній арені. Це завдання може бути вирішене безпосередньо Органом розслідування та Комісією шляхом більш прискіпливого аналізу скарг на наявність у них обґрунтованих фактів та достатніх доказів для прийняття рішень про порушення торговельних розслідувань.
Саме Орган розслідування на стадії розгляду скарги зобов'язаний здійснити всебічне, повне та об'єктивне її дослідження і в залежності від його результатів вносити Комісії пропозицію щодо прийняття рішення про порушення торговельного розслідування або відмову в його порушенні. А Комісія, у свою чергу, має проаналізувати пропозицію Органу розслідування та дослідити скаргу, включаючи об'єктивні факти, підтверджені доказами, і прийняти відповідне рішення, в т. ч. при наявності підстав (фактичних і, як наслідок, юридичних) інше, ніж було запропоновано Органом розслідування.
Та на наш погляд, у декількох випадках Комісія приймала рішення про порушення розслідувань (наприклад, спеціальних розслідувань щодо імпорту азотних та комплексних добрив), мабуть, автоматично, лише за відповідними пропозиціями Органу розслідування. Врешті- решт за результатами розслідувань вони вирішили, що застосування спеціальних заходів суперечить національним інтересам України.
Ситуація на ринку добрив
Законність та правильність рішення Комісії підтверджує ситуація, яка склалася, наприклад, на ринку азотних мінеральних добрив. Торкнемося лише де яких її важливих обставин.
Імпорт цих добрив значно зріс у 2017 р. порівняно з 2016 р. внаслідок зупинки виробництва групою OSTCHEM з березня по червень 2017 р. Недопоставлені цією групою обсяги добрив були компенсовані імпортом та додатковими обсягами, виробленими АТ «Дніпроазот». Отже, зростання імпорту в 2017 р. порівняно з 2016 р. не могло і не було раптовим та непередбачуваним для групи OSTCHEM та для АТ «Дніпроазот», які подали скаргу.
У 2018 р. імпорт зменшився порівняно з 2017 р., але був дещо більшим за імпорт у 2016 р. Причина в тому, що АТ «Дніпроазот» зупинило на півроку виробництво азотних добрив і, як наслідок, недопоставлені ним обсяги були компенсовані імпортом та групою OSTCHEM. Отже, зростання імпорту в 2017-2018 рр. порівняно з 2016 р. не могло і не було раптовим та непередбачуваним для групи OSTCHEM та АТ «Дніпроазот», які подали скаргу. При цьому перед зупинкою виробництва групою OSTCHEM Комісія призупинила до червня 2017 р. дію антидемпінгових заходів щодо азотних добрив російського походження, і як наслідок, у структурі імпорту за 2017 р. питома вага азотних добрив російського походження склала близько 70%. Національний виробник у поданій скарзі замовчав про ці зупинки та про призупинення антидемпінгових заходів щодо імпорту добрив російського походження, але на це звернули увагу зацікавлені особи, в т. ч. цитуючи рішення АМКУ, в якому встановлені факти зупинки виробництва та підтверджено призупинення антидемпінгових заходів.
Враховуючи наведене, у Органу розслідування не було юридичних підстав для надання Комісії пропозиції щодо застосування відповідних захисних заходів, а в Комісії — жодних юридичних підстав для прийняття рішення про запровадження цих заходів.
Але на погляд заявників, процедурні питання щодо прийняття рішення Комісії про припинення розслідувань без застосування заходів створили юридичні підстави для оскарження в суді відповідного рішення, що і було зроблено національним товаровиробником, позицію якого було підтримано судом першої інстанції. При цьому, на наш погляд, зобов'язавши Комісію ввести квоти, суд вийшов за рамки своїх повноважень. Це рішення адміністративного суду ще не набрало законної сили, оскільки оскаржується в апеляційній інстанції. Будемо сподіватися, що судові інстанції розберуться у справі та приймуть законне рішення, інакше може відбутися суттєве підвищення цін на відповідному ринку, а можливо, й монополізація цього ринку (набуття чи посилення монопольного становища національних виробників), і споживач змушений буде компенсувати національному товаровиробнику не лише шкоду від масованого імпорту, якого не було, а й, можливо, монопольний надприбуток. Це також негативно вплине на наші відносини з іншими країнами та ЄС.
Застосовувати чи не застосовувати? Ось у чому питання
Функції щодо проведення розслідування законодавчо покладені на Орган розслідування. Для завершення торговельного розслідування він подає до Комісії звіт про результати такого розслідування, а Комісія, у свою чергу, розглядаючи на засіданні такий звіт та матеріали розслідування, може прийняти рішення про застосування спеціальних заходів. Саме Комісія повинна підтвердити чи не підтвердити своїм рішенням висновки Органу розслідування.
Законодавчо визначено, що Комісія зобов'язана приймати рішення лише після вивчення, наприклад, у спеціальному розслідуванні всіх доказів наявності/відсутності:
• зростання імпорту в абсолютних або відносних показниках стосовно вітчизняного виробництва, ринку;
• достатньо раптового, гострого та значного у кількісних та якісних показниках нещодавнього зростання імпорту у відповідний період;
• факту (фактів) заподіяної значної шкоди чи виникнення загрози заподіяння значної шкоди;
• наявності причинно- наслідкового зв'язку між імпортом товару та заподіянням значної шкоди або виникненням загрози заподіяння значної шкоди національному товаровиробнику подібного або безпосередньо конкуруючого товару;
• відповідності застосування спеціальних заходів національним інтересам.
Для цього в неї є відповідні повноваження та можливості.
Необхідно враховувати, що шкода, нанесена раптовим, гострим, значним та нещодавнім зростанням імпорту, у разі застосування спеціальних заходів значною мірою буде компенсована національному товаровиробнику його контрагентами і, врешті- решт, гаманцями населення, яке споживатиме товари, в собівартості яких буде закладена вища вартість, пов'язана із застосуванням спеціальних заходів. Якщо такої шкоди внаслідок значного зростання імпорту не існує, а заходи торговельного захисту застосовані, національний товаровиробник буде отримувати надприбутки за рахунок контрагентів та споживачів.
Очевидно, що обґрунтоване та законне застосування заходів торговельного захисту в ідеалі не має призводити до обмеження конкуренції, зокрема до монополізації відповідного товарного ринку, монопольного (домінуючого) становища національного товаровиробника. У разі ж прийняття Комісією необґрунтованого та незаконного рішення про застосування заходів торговельного захисту, які стають істотним бар'єром для доступу до українського ринку, внаслідок чого ринок локалізується із зменшенням імпорту, може утворитися інституційна монополія, яка отримає компенсацію шкоди від імпорту в декілька сотень мільйонів чи навіть в декілька мільярдів гривень. Причому за неіснуючу шкоду.
Необмеження конкуренції та немонополізація ринків внаслідок законних та обґрунтованих рішень Комісії є національним інтересом. Однак далеко не завжди його можна забезпечити такими рішеннями. А якщо внаслідок таких рішень утворюються інституційні монополії, їх діяльність має бути предметом уваги Антимонопольного комітету України.
Захищати національного товаровиробника - так захищати
Орган розслідування завершив тривале спеціальне розслідування щодо імпорту проводів і склав «Основні факти та висновки» за результатами цього розслідування, в яких пропонує Комісії застосувати на 3 роки спеціальні заходи у вигляді спеціального мита у розмірі 23,5% (з щорічною лібералізацією 5%). Запропоноване мито на однаковому рівні для всіх видів проводів є свідченням, що для Органу розслідування, наприклад, проводи, які призначені для передачі електроенергії, є взаємозамінними з волоконно-оптичними проводами, які взагалі не можуть бути носіями електроенергії.
Враховуючи наведене, у разі, якщо Комісія погодиться з запропонованими Органом розслідування пропозиціями та прийме рішення про запровадження захисних заходів, воно, скоріш за все, буде оскаржене (і успішно) в адміністративних судах. І це лише питання часу та бажання відповідних сторін реалізувати своє право на подання позовів.
Встановлений законом строк цього спеціального розслідування вже закінчився, і Комісія вимушена буде найближчим часом прийняти рішення, а може, вже й прийняла його (на час написання цієї статті офіційна публікація відсутня — прим. авт.). Якщо Комісія виконала свій обов'язок з дослідження всіх зібраних Органом розслідування матеріалів, вважаємо, вона змушена буде прийняти цілком обґрунтоване та законне рішення про закриття провадження без застосування спеціальних захисних заходів. Одне з питань, яке виникає за результатами цього розслідування: «А в чому ж міг полягати захист національного виробника?» Серед тих проводів, що були об'єктом спеціального розслідування, наприклад, є проводи металеві чи з металевою серцевиною, призначені для передачі електроенергії, та проводи металеві чи з металевою серцевиною, призначені для передачі телекомунікаційного сигналу. Отже, у разі, якщо національний виробник виробляє металеві чи з металевою серцевиною проводи, призначені для передачі електроенергії чи телекомунікаційного сигналу, та за умови масованого імпорту — в захисті його від імпорту цих проводів.
Припустимо, що масований імпорт різних за призначенням видів проводів, подібних з відповідними видами проводів національного товаровиробника, все ж існував, і обсяги імпорту кожного різновиду проводів були різними. Як наслідок, була різна міра негативного впливу імпорту цих різновидів проводів на національного товаровиробника. З урахуванням цього Орган розслідування зобов'язаний був розрахувати ставки спеціального мита для кожного різновиду товару окремо. Чому ж він отримав зростання імпорту проводів? Бо не з'ясував з самого початку розслідування питання щодо відсутності взаємозамінності окремих їх видів, і як наслідок, фактично об'єктом розслідування був імпорт «металево-волоконно-оптичних проводів», яких взагалі не існує в природі. А зростання імпорту по окремих видах проводів і дало зростання імпорту всіх «металево- волоконно-оптичних проводів».
Можливо, цей недогляд Органу розслідування пов'язаний з інформацією, що надана у скарзі, відповідно до якої об'єктом розслідування мали бути «металево- волоконно-оптичні проводи». Але помилка національного виробника не може бути обґрунтуванням недогляду Органу розслідування.
Маючи відповідну інформацію від національного виробника, органів статистики, митних органів та інших зацікавлених сторін, досить легко визначитись по кожному виду невзаємозамінних проводів з питаннями наявності/відсутності зростання імпорту відносно виробництва, обсягу українського ринку чи обсягу споживання. Але з питанням визначення індивідуальної шкоди від імпорту кожного окремого невзаємозамінного виду проводів визначитись досить складно. Причина цієї складності — у відсутності відповідної інформації в скарзі національного товаровиробника та формуванні анкет таким чином, що відповіді на них не містили всієї необхідної інформації.
Написане вище — всього лише припущення. Але існує й інше припущення. Наприклад, по одному виду проводів взагалі не було масованого імпорту, і відповідна інформація у Органу розслідування є. В цьому випадку обґрунтованість його пропозиції застосувати спеціальне мито за однаковою ставкою на всі види проводів, у т. ч. й цей, взагалі незрозуміла і не має відношення до законного захисту національного товаровиробника.
Наші прогнози негативних наслідків прийняття необґрунтованих та незаконних рішень про застосування заходів торговельного захисту на будь-які товари невтішні. Справа навіть не в можливій інституційній монополізації, обмеженні конкуренції (в даному випадку незаконних), а в тому, що внаслідок таких рішень українська економіка та споживачі отримають завищені ціни з відповідними негативними соціально- економічними наслідками, а національні товаровиробники — компенсацію за шкоду, якої не існувало.