Інститут державної допомоги був запроваджений в Україні як наслідок укладення 21 березня 2014 р. Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого боку (далі — Угода про асоціацію). Головна мета цього інституту — забезпечення найбільш ефективного використання ресурсів держави та місцевих ресурсів на користь економічного росту держави та громад, а не окремих суб’єктів господарювання.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Відповідно до ч. 1 ст. 267 Угоди про асоціацію, Україна протягом 3 років з дати набрання чинності Угодою про асоціацію зобов’язалася, зокрема, прийняти національне законодавство про державну допомогу та створити незалежний орган, який матиме повноваження дозволяти схеми державної допомоги та індивідуальні випадки надання допомоги відповідно до критеріїв, визначених в Угоді про асоціацію, а також вимагати повернення державної допомоги, яка була надана незаконно. Для виконання зазначених зобов’язань 1 липня 2014 р. було прийнято Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» №1555-VII (далі — Закон), який набрав чинності 2 серпня 2017 р. Закон визначив уповноваженим органом Антимонопольний комітет України (далі —АМКУ).
АМКУ здійснює, зокрема, такі повноваження у сфері державної допомоги, як:
- розгляд повідомлень та справ про державну допомогу;
- визначення належності до державної допомоги заходів з підтримки суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів;
- оцінка допустимості державної допомоги для конкуренції;
- визначення зобов’язань надавачів та отримувачів державної допомоги;
- прийняття рішень про припинення та повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції;
- розробка пропозицій щодо прийняття нормативно-правових актів з питань державної допомоги;
- надання роз’яснень з питань застосування законодавства у сфері державної допомоги тощо.
Протягом 2021 р. діяльність у сфері державної допомоги була одним з пріоритетів АМКУ, оскільки ним активно проводилася роз’яснювальна робота та була сформована практика з різноманітних питань щодо надання державної допомоги. При розгляді повідомлень та справ про державну допомогу АМКУ вирішував два основні питання: по-перше, чи той чи інший захід з підтримки суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів є державною допомогою, та по-друге, чи є така державна допомога допустимою. Наприклад, у рішенні від 25 листопада 2021 р. №156-р/тк щодо нової програми державної підтримки у формі портфельних гарантій АМКУ визнав, що не є державною допомогою державна підтримка, яка полягає у наданні державних гарантій суб’єктам господарювання мікропідприємництва, малого та середнього підприємництва-резидентам України, які не мають достатнього для банків забезпечення своїх кредитних зобов’язань.
Відповідно до Закону та практики АМКУ, державна підтримка є державною допомогою, якщо вона одночасно:
1) надається суб’єкту господарювання;
2) здійснюється за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів;
3) створює переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності; та
4) спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції. АМКУ зробив висновок, що у цьому випадку державна підтримка не відповідає третьому та четвертому критеріям, тому не є державною допомогою відповідно до Закону. Це пов’язано з тим, що з одного боку, банки-кредитори не отримують вибіркових економічних переваг згідно з умовами кредитування, з іншого — позичальники не отримують саме економічної вигоди внаслідок надання державної підтримки, а отримують доступ до кредитних коштів банків на ринкових умовах.
Таким чином, програма державної підтримки була звільнена від подальшого інформування АМКУ щодо її застосування. У випадку, якби її було визнано державною допомогою, АМКУ оцінював би, чи справедливо вона визначена, та чи переважає її позитивний економічний ефект над спотворенням або загрозою спотворення економічної конкуренції. При цьому варто зазначити, що для оцінки АМКУ обов’язково використовує, окрім українського законодавства, право Європейського Союзу, оскільки згідно зі ст. 264 Угоди про асоціацію сторони домовилися, що застосовуватимуть, зокрема, відповідну судову практику Суду Європейського Союзу, а також відповідне вторинне законодавство, рамкові положення, керівні принципи та інші чинні адміністративні акти Європейського Союзу. У ЄС інститут державної допомоги був сформований ще у 1957 р., і багаторічний досвід його використання є дуже цінним. Наприклад, у рішенні від 15 грудня 2021 р. №660-р щодо незаконної державної допомоги, що надавалася КП КМР «КАТП 042802» Кам’янською міською радою (справа №500- 26.15/75-20-ДД), аналіз допустимості державної допомоги АМКУ здійснював за наступною ієрархією:
1) чи належать послуги у сфері поводження з відходами та послуги громадського транспорту, що здійснюються КП КМР «КАТП 042802», до послуг, що становлять загальний економічний інтерес (ПЗЕІ), та чи є надання підтримки Кам’янською міською радою у формі збільшення статутного капіталу КП КМР «КАТП 042802» компенсацією витрат, які пов’язані з наданням ПЗЕІ. На цьому етапі АМКУ застосував, зокрема, положення Угоди та право Європейського Союзу;
2) чи відповідають заходи державної підтримки критеріям Altmark; та
3) чи відповідає компенсація витрат за послуги критеріям оцінки допустимості ПЗЕІ (в частині послуг у сфері поводження з побутовими відходами) та послуг громадського транспорту.
Оскільки державна допомога, про яку йдеться у справі, не відповідала критеріям на другому та третьому етапах зазначеного аналізу, вона була визнана недопустимою для конкуренції.
Критерії Altmark — це вимоги до компенсації витрат суб’єкта господарювання, пов’язаних з наданням ПЗЕІ, що визначені рішенням Суду Європейського Союзу від 24 липня 2003 р. №280/00 у справі Altmark Trans Gmbh, Regierungspra sidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark Gmbh. За умови, якщо усі критерії Altmark задовольняються, компенсація не є державною допомогою. Критерії Altmark часто використовуються АМКУ у рішеннях щодо державної допомоги у випадку надання компенсації за ПЗЕІ та включають наступне:
1) суб’єкт господарювання, що отримує компенсацію, повинен фактично виконувати зобов’язання щодо надання таких послуг, а послуги мають бути чітко визначені; покладення зобов’язання з надання ПЗЕІ має бути виражене актом, який, залежно від особливостей законодавства, може мати законодавчий або регуляторний характер або виражатись у формі договору. У такому акті, як мінімум, мають бути визначені зміст і тривалість зобов’язань з надання ПЗЕІ, назва суб’єкта господарювання і, де це необхідно, територія, на яку поширюються його послуги, характер будь-яких виключних або спеціальних прав, які було надано державним органом влади суб’єкту господарювання щодо ПЗЕІ, методику розрахунку компенсації, контролю та перегляду компенсації, механізм для уникнення і повернення надмірної компенсації;
2) параметри, на підставі яких обчислюється компенсація, визначені заздалегідь об’єктивним і прозорим способом;
3) компенсація не є надмірною і не перевищує необхідної суми для покриття всіх або частини витрат, понесених суб’єктом господарювання у зв’язку з наданням ПЗЕІ. Зокрема, компенсація не може перевищувати суму, необхідну для покриття чистої фінансової різниці між понесеними витратами та отриманими доходами підприємства при виконанні зобов’язання надавати відповідні громадські послуги загального інтересу, з урахуванням доходу, який залишається у підприємства, та розумного рівня прибутку; та
4) якщо суб’єкт господарювання, який виконує зобов’язання щодо на- дання публічної послуги, не обирається відповідно до процедури публічних закупівель, яка дозволила б відібрати учасника, здатного надавати ці послуги з найменшими витратами для громади, необхідний рівень компенсації визначається на підставі аналізу витрат, які були б понесені типовим суб’єктом господарювання, добре керованим та належним чином забезпеченим відповідними активами.
За результатами розгляду справи АМКУ визнав, що державна допомога (за рахунок місцевих ресурсів) Кам’янською міською радою КП КМР «КАТП 042802» у формі поповнення статутного капіталу є недопустимою для конкуренції, і зобов’язав Кам’янську міську раду припинити надання незаконної державної допомоги, а комунальне підприємство — повернути надану незаконну державну допомогу в сумі майже 30 млн грн. Крім того, АМКУ наділений повноваженнями тимчасово припиняти надання державної допомоги у випадку неподання повідомлення про неї у встановлений Комітетом строк, або невідповідності інформації, зазначеної у повідомленні, встановленим законодавством вимогам, або у випадку надходження до АМКУ вмотивованої заяви суб’єкта господарювання про вжиття заходів для запобігання негативним наслідкам.
Так, 11 травня 2021 р. АМКУ було тимчасово припинено незаконну державну допомогу Міністерства інфраструктури України, яка надавалася на здійснення заходів з проєктування та будівництва аеродрому Міжнародного аеропорту «Дніпро» за рахунок коштів державного бюджету до прийняття рішення про її допустимість для конкуренції, оскільки допомога надавалася без відповідного рішення АМКУ.
Ще одним механізмом, який АМКУ активно застосовував у 2021 р. для того, щоб використання ресурсів держави та місцевих ресурсів було ефективнішим, є визначення зобов’язань для надавачів та отримувачів державної допомоги. Так, у рішенні від 7 липня 2021 р. №412-р за результатами розгляду справи про державну допомогу №500-26.15/20-21-ДД АМКУ було прийняте позитивне рішення щодо фінансування міжнародного аеропорту «Дніпро» за проєктом, розробленим та запланованим Міністерством інфраструктури України. При цьому заходи державної підтримки, які спрямовані на забезпечення безпеки аеропорту (а саме: для виконання таких заходів, як керування повітряним рухом, рятувальна та пожежна діяльність, охорона правопорядку, митний контроль та інша діяльність, необхідна для захисту цивільної авіації від правопорушень або незаконного втручання, які не призначені для надання комерційних авіаційних послуг користувачам), було віднесено до неекономічної діяльності та визнано, що вони не є державною допомогою.
Решту заходів державної підтримки було визнано допустимою державною допомогою, однак щодо них АМКУ було надано для Міністерства інфраструктури України низку зобов’язань: зокрема, забезпечити, щоб процедура відбору майбутнього експлуатанта аеродрому міжнародного аеропорту «Дніпро» була відкритою, конкурентною, прозорою та недискримінаційною, а для цього слід попередньо погодити з АМКУ порядок такого відбору; забезпечити, щоб міжнародний аеропорт «Дніпро» був відкритий для усіх потенційних авіаперевізників і не використовувався одним авіаперевізником; у разі зміни динаміки показників пасажироперевезень міжнародного аеропорту «Дніпро» та прибутковості за період амортизації аеродрому до 2045 р. подати повідомлення до АМКУ про внесення змін до умов чинної державної допомоги, а також з метою контролю за зміною динаміки показників пасажироперевезень подавати АМКУ визначену інформацію.
Таким чином, надані АМКУ зобов’язання спрямовані на те, щоб створити конкурентне середовище у міжнародному аеропорту «Дніпро», а також на те, щоб за необхідності переглянути інтенсивність державної підтримки, якщо показники (зокрема, прибутковості та динаміки пасажироперевезень) аеропорту будуть відрізнятися від тих, які були використані для розрахунку допустимої інтенсивності державної допомоги. АМКУ також розглянув справу №500-26.15/18-21-ДД щодо надання державної підтримки ДП «МА «Бориспіль» у формі державної гарантії на виконання боргових зобов’язань за запозиченням, залученим у Європейського інвестиційного банку для реалізації проєкту реконструкції льотної зони №2. Важливість розгляду цієї справи була пов’язана з тим, що ДП «МА «Бориспіль» є одним з найважливіших економічних активів України, найбільшим міжнародним аеропортом, який забезпечує близько 60% авіаційних пасажирських перевезень країни та є базою для провідних українських авіакомпаній. Державна підтримка була оцінена на її відповідність «Керівним принципам державної допомоги аеропортам і авіакомпаніям» (повідомлення Європейської Комісії 2014/С 99/03) та визнана допустимою, однак з метою контролю для надавача державної допомоги (Міністерства інфраструктури України) було передбачено зобов’язання щодо надання АМКУ визначеної інформації щодо виконання проєкту.
Окрім розгляду повідомлень та справ про державну допомогу, АМКУ здійснювалися також повноваження щодо надання роз’яснень з питань застосування законодавства у сфері державної допомоги. Так, у 2021 р. було надано наступні роз’яснення:
1) щодо надання підтримки суб’єктам господарювання, які надають послуги пасажирських перевезень міським електричним транспортом (роз’яснення від 9 грудня 2021 р. №3-рр/дд);
2) щодо поширення законодавства про державну допомогу у сфері теплопостачання (роз’яснення від 23 вересня 2021 р. №2-рр/дд); та
3) про застосування законодавства у сфері державної допомоги в умовах поширення Covid-19 (роз’яснення від 20 травня 2021 р. №1-рр/дд).
Таким чином, за результатами 2021 р. можна констатувати активний розвиток інституту державної допомоги в Україні та передбачити його позитивний вплив на економічний розвиток держави та громад. Уповноваженим органом були розглянуті питання щодо надання державної допомоги та сформовані позиції на основі європейського досвіду, вивчені важливі інфраструктурні проєкти та надані зобов’язання щодо їх виконання, а також прийняті рішення щодо припинення та повернення незаконної державної допомоги. Подальший розвиток інституту державної допомоги буде залежати як від роботи АМКУ, так і від практики виконання його рішень, роботи судової системи та правосвідомості надавачів та отримувачів.