Допоможи собі сам: два роки державної допомоги в Україні

Система контролю за державною допомогою — достатньо новий, але надзвичайно важливий елемент української правової системи, який дає Україні реальний шанс жити по-новому, принаймні у контексті розпорядження потоками коштів держави та місцевих громад. Нещодавно система контролю за державною допомогою святкувала свій другий день народження. Отже, що вже було досягнуто та чого можна очікувати.

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

Річний звіт Антимонопольного комітету України (далі — Комітет, АМКУ) про надання державної допомоги суб’єктам господарювання за 2018 р. подає такі результати: «Переважна більшість прийнятих у 2018 р. Антимонопольним комітетом України рішень по суті за результатами розгляду повідомлень про нову державну допомогу (94,1%) є рішеннями про визнання підтримки суб’єкта господарювання такою, що не вважається державною допомогою відповідно до Закону. Це свідчить, зокрема, про наявність труднощів у надавачів державної допомоги щодо кваліфікації ними терміну «державна допомога» відповідно до його визначення в Законі та підтримки, яка не є державною допомогою».

Минуло вже 5 років з моменту прийняття Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» (далі — Закон). За цей час Закон встиг набути чинності (02.08.2017 р.), Комітет розробив та впровадив низку підзаконних нормативно-правових актів у сфері державної допомоги, а Кабінет Міністрів України прийняв непоодинокі критерії допустимості державної допомоги, які стали важливим елементом системи правового регулювання у цій сфері.

Маючи такий достатньо серйозний інструментарій для наведення порядку у сфері розпорядження бюджетними й комунальними ресурсами та здійснивши «понад 6650 консультацій з надавачами державної підтримки», Комітет все ще вимушений констатувати, що система контролю за державною допомогою не є ефективною та не може вважатися такою, що була належним чином запущена. Це підтверджується невтішною вищенаведеною статистикою. Враховуючи зобов’язання України (привести програми державної допомоги у відповідність до критеріїв, визначених Угодою про асоціацію до 2023 р.), постають абсолютно логічні та виправдані питання: що йде не так і яким чином це виправити?

Ефективне розпорядження бюджетними коштами точно не можна віднести до «прокачаних скілів» українських органів державної влади та місцевого самоврядування. Люди роками бідкалися, що кошти з державного та місцевих бюджетів розходяться у невідомих (принаймні для широкого загалу) напрямках. При цьому чиновники зазвичай просто розводили руками.

Закон, прийнятий у 2014 р. та запущений в дію у 2017 р., був покликаний покласти край таким практикам. Він увібрав у себе підходи до вирішення питань, пов’язаних з державною допомогою, які були роками напрацьовані в Європейському Союзі. Однак дива не сталося і система контролю за державною допомогою зіштовхнулася з українськими реаліями. За наявності 6650 проведених з надавачами державної допомоги консультацій, 379 наданих роз’яснень та 49 виступів співробітників Комітету на заходах щодо державної допомоги, АМКУ продовжує отримувати повідомлення про те, що фактично не є державною допомогою. Відповідно, постає риторичне питання щодо ефективності усього того, що здійснив Комітет разом з державою для впровадження системи контролю за державною допомогою.

Водночас варто відзначити позитивні аспекти. Чужий негативний досвід — це завжди серйозний стимул до дії. В контексті державної допомоги таким стимулом можна вважати перші рішення Комітету про недопустимість нової державної допомоги. Ми вже стали свідками перших рішень про визнання нової державної допомоги недопустимою, припинення та повернення такої державної допомоги.

Цікавими для всіх, кого хоч якимось чином стосується питання державної допомоги, є кейси щодо Вінницької міської ради (справа стосовно дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування), Житомирської міської ради (справа стосовно поточних трансфертів і капітальних інвестицій для вирішення питання вивезення побутових відходів) та Київської міської ради (справа стосовно фінансування через комунальні підприємства капітальних ремонтів, реконструкції та будівництва об’єктів соціальної інфраструктури — рішення прийняте вже у вересні 2019 р.).

У цих кейсах Комітет не побоявся реалізовувати наявні у нього повноваження у сфері державної допомоги та виносити рішення, які йдуть у розріз із традиційним «державницьким» мисленням наших чиновників. Ніхто з них раніше не мав можливості чи не хотів замислитися над змістом вислову про те, що добрими намірами устелена дорога до пекла. Кошти, які виділялися на реалізацію позитивних ініціатив (для прикладу, на організацію перевезень громадським транспортом), апріорі вважалися такою собі «священною коровою». Часи змінилися, з прийняттям Закону навіть такі ініціативи можна розглядати з критичної позиції. Комітет не каже, що кошти взагалі не потрібно виділяти, однак бореться з тим, яким чином ці кошти були виділені. В усіх згаданих кейсах Комітет намагався дивитися у суть тих чи інших заходів підтримки та оцінювати їх з позиції впливу на конкуренцію. Якщо Комітету вдасться зберегти такий підхід, то існує велика ймовірність того, що наведення ладу в питаннях державної допомоги перейде з категорії політичних обіцянок і лозунгів до категорії здійсненних речей та фактів.

Коли це може статися? Не факт, що скоро. Ви глибоко помиляєтеся, якщо думаєте, що наведена вище практика АМКУ — це певна вибірка показових кейсів. У 2018 р. Комітет прийняв лише 2 рішення про визнання державної допомоги недопустимою для конкуренції, припинення та повернення незаконної державної допомоги, а також 8 рішень про допустимість державної допомоги.

Однак це лише початок. На цьому початку питання є не лише до АМКУ. Так, ми вже маємо перші судові справи стосовно оскарження рішень Комітету — Вінницька міська рада (надавач державної допомоги) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва. Надавач державної допомоги програв як у суді першої інстанції, так і в апеляційному суді. Рішення судів у відповідній справі є достатньо цікавими, зокрема, через сформовані судами позиції щодо взаємодії та співвідношення норм національного законодавства, а також відповідного законодавства ЄС, яке згідно з положеннями Угоди про асоціацію має використовуватися для цілей тлумачення. Окрім того, суди підтвердили позицію Комітету, вказавши, що відсутність належним чином проведеного конкурсу на надання транспортних послуг призводить до спотворення конкуренції та може слугувати підставою для визнання (у відповідному випадку) державної допомоги недопустимою. Водночас суди не змогли не додати ложки дьогтю до бочки меду — розгляд справи в обох інстанціях відбувався у спрощеному провадженні, без виклику сторін. Розглянути такий піонерський кейс без виклику сторін — це те саме, що хрестити новонародженого без участі батьків.

Розповідаючи про успіхи та невдачі, яких зазнає система контролю за державною допомогою в Україні, було б дуже неправильно вже вкотре не згадати про те, що відбувається з чинною державною допомогою, зокрема з тією, яка надавалася ще до набуття чинності Законом: «Невелика кількість повідомлень про програми підтримки, які існували на дату набрання чинності Законом, що надійшли до Комітету у 2018 р., дає підстави вважати, що у 2018 р. надавачами державної допомоги не була надана вичерпна інформація стосовно інвентаризації таких програм. Ця робота має бути продовжена у наступні роки».

Ми вже згадували про те, що за Угодою про асоціацію Україна взяла на себе зобов’язання привести програми державної допомоги у відповідність до критеріїв, визначених до 2023 р. На нашу думку, залишилося обмаль часу, відведеного для наведення ладу з наявною державною допомогою, а 56 повідомлень про чинну державну допомогу, які надійшли до Комітету у 2018 р., виглядають краплею в морі бюджетних потоків і вимагають активних дій Комітету та реального (а не лише на папері чи на словах) сприяння Кабінету Міністрів. Відповідно, в контексті чинної державної допомоги ми вимушені знову ставити незручне та риторичне питання про те, як можна навести лад у цій царині, а також розпочинати нові заходи, фактично не розібравшись зі старими?

Наразі в АМКУ вже є достатня база для здійснення контролю за державною допомогою: Закон, критерії допустимості в деяких галузях, можливість застосування досвіду ЄС, підтримка західних партнерів тощо. Для більш ефективної роботи потрібно лише доопрацювати нормативну базу. Однак схоже на те, що у відповідних державних та комунальних органів не вистачає волі й нестримного бажання якнайшвидше включитися до активної фази роботи та навести порядок із заходами підтримки, які можуть бути недопустимою державною допомогою.

Водночас гравці ринків, де присутні ознаки спотворення конкуренції внаслідок надання державної допомоги, також повинні проявляти ініціативу та штовхати (саме штовхати, а не підштовхувати) Комітет у правильному напрямку. Гравці, які раніше могли боротися зі спотворенням конкуренції та порушенням своїх певних прав та інтересів через механізми захисту від антиконкурентних дій органів влади або місцевого самоврядування, нині отримали інститут державної допомоги як новий, системний та більш потужний інструмент наведення ладу у взаємодії з органами влади чи місцевого самоврядування.

Зараз складається враження, що ми стоїмо на порозі нової ери в контексті державної допомоги. У зацікавлених сторін є унікальна можливість подбати про свої інтереси, перш ніж це зроблять конкуренти чи органи державної влади та місцевого самоврядування, які можуть мати протилежну позицію.