Державний сектор, що складається з державних підприємств, спільних підприємств та підприємств, контрольованих державними органами за допомогою холдингів, коливається у розмірі залежно від країни. Чим більший державний сектор, тим важче для державних органів протистояти спокусі зробити компанії, контрольовані ними об'єктом своєї економічної політики, у свою чергу, надаючи їм привілейоване становище в різних аспектах. Коли створюється або підтримується привілейоване становище на ринку (для державних або приватних підприємств) створюється серйозна небезпека для вільної конкуренції. До питання стосовно функціонування спільного ринку в ЄС ставляться дуже серйозно. В Україні таку ж увагу необхідно приділяти положенням Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
В рамках виконання положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС щодо створення системи регулювання державної допомоги в Україні,1.07.2014 було прийнято Закон «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» (№1555-VII) (далі – Закон), який набере чинності в серпні 2017 р. Він є рамковим документом, що вимагає прийняття низки підзаконних нормативно-правових актів протягом перехідного періоду. Перш за все, Закон містить визначення державної допомоги: «державна допомога суб’єктам господарювання –це підтримка у будь-якій формі суб’єктів господарювання завдяки ресурсам держави чи місцевим ресурсам, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності».
Визначення державної допомоги містить кумулятивні критерії, що свідчить про наявність «державної допомоги» – передача державних ресурсів, надання вибіркової переваги та спотворення конкуренції. Оскільки такі критерії є кумулятивними, наявність усіх критеріїв свідчить про існування державної допомоги. Якщо хоча б один критерій не виконаний – захід не може вважатись державною допомогою у значенні Закону. Останній критерій визначення державної допомоги, що чітко регламентований у праві ЄС, не дуже чітко визначено в Законі України, а саме – має бути наявний чи потенційний вплив на торгівлю. У контексті України – це означає торгівлю з ЄС, проте може бути розширене до впливу на торгівлю українських та європейських підприємств, що конкурують на будь-яких міжнародних ринках.
Відповідно до положень Закону, Антимонопольний комітет України (далі – АМКУ) є Уповноваженим органом у сфері контролю і моніторингу за наданням державної допомоги в Україні (по суті – національним регуляторним органом). Крім того, АМКУ буде мати широкі регуляторні функції, включаючи прийняття рішення про повернення незаконної державної допомоги уразі, якщо така допомога є несумісною з правилами конкуренції.
Прецедентним правом ЄС встановлено, що зміст кожного критерію широко інтерпретується, і тому саме поняття державної допомоги набагато ширше, ніж просто субсидія . Тим не менш, для того, щоб встановити наявність таких критеріїв необхідно робити аналіз заходів державного втручання в кожному окремому випадку. Якщо захід становить державну допомогу, для того, щоб бути схваленим необхідно, аби він слугував ширшим публічним інтересам, які перевищують обмежений вплив на конкуренцію. Критерії оцінки заходів підтримки будуть роз’яснені шляхом прийняття вторинного законодавства, яке має бути розроблене до того часу, коли Закон набере чинності .
У цій статті увага буде приділена одному з критеріїв визначення державної допомоги, у контексті державної підтримки монополій, а саме впливу на конкуренцію.
Наявність впливу на конкуренцію, коли держава підтримує або створює монополії.
В Україні Державні монополії поширені в секторах транспорту та комунальних послуг і часто мають спільну тему. У зв'язку з необхідністю обслуговування всієї громади та високими витратами, вони пов'язані з виходом на ринок, оскільки є більш вигідним, щоб один суб’єкт господарювання забезпечував надання послуги у всій області/на всій території, ніж якби кілька конкурентів боролися за можливість надання такої послуги. Одним з таких прикладів є національні поштові системи. Такі системи, зазвичай, вимагають створення цілої розподільної мережі з метою забезпечення ефективного обслуговування. Хоча конкуренція може існувати в певних областях поштової служби,наприклад, спеціальної або гарантованої доставки, – нормальні поштові послуги найкраще надавати за допомогою одного оператора. Якщо держава допомагає фінансувати такі послуги, то виникає питання, чи є це державною допомогою, чи є це допустима державна допомога та чи були конкретні положення про державних монополій порушені.
Є також приватні підприємства, на які покладені обов’язки надання послуг загального економічного інтересу або які мають характер монополії, що приносить дохід. Це ситуація, коли держава передала надання, наприклад, комунальної послуги третій стороні (приватному підприємству) і надала підприємству монополію на надання таких послуг, аби підприємство могло належним чином виконувати завдання, покладені на нього. Враховуючи високі вимоги та необхідність надання універсальних послуг навіть там, де це не є вигідним,– державі часто потрібно спонукати приватні підприємства надавати необхідні послуги, пропонуючи фінансові чи конкурентні переваги, що є реальністю для України також. Такі ексклюзивні права для монополій виникають з різних причин державної політики, зокрема забезпечення безпеки постачання, надаючи базові послуги всьому населенню або уникаючи витрат на дублювання дорогої дистриб'юторської мережі. Така практика типова для комунальних послуг (електропостачання та водопостачання), поштових послуг, телекомунікаційних та, певною мірою, послуг широкосмугового доступу, транспортних послуг (повітряного й морського транспорту), банківських і страхових послуг.
Відповідно до правил ЄС, оплата за надання послуг загального економічного інтересу не становить державної допомоги, якщо існує певний рівень конкуренції за можливість надання такої послуги, де спеціальні умови є частиною договору, а декомпенсація від держави не перевищує рівня, необхідного для надання такої послуги. Якщо зазначені умови не дотримані – ця компенсація, зазвичай, становить державну допомогу. Такі випадки повинні розглядатися регуляторним органом (у системі права ЄС – це Європейська Комісія, в системі права України – АМКУ) для визначення, чи надана компенсація була необхідною, пропорційною та обґрунтованою.
Спільною помилкою для нових держав-членів ЄС є думка, що відсутність конкуренції на ринку (наприклад, на ринку електропостачання) є причиною того, що державна підтримка підприємству не буде вважатись державною допомогою, оскільки відсутня конкуренція, а значить, відсутній один із кумулятивних критеріїв державної допомоги.
Проте державна допомога підприємству монополісту може все одно мати вплив на торгівлю та конкуренцію, якщо є конкуренція за монопольні права або якщо монополіст здійснює свою діяльність на інших ринках, які відкриті для конкуренції.
Такий висновок було зроблено у справі T-295/12, Germany v Commission. Рішення стосувалось державної допомоги, яка надавалась Zweckverband Tierkörperbeseitigung у провінції Рейнланд-Пфальц (асоціація, що займалась утилізацією мертвих тварин у землі Рейнланд-Пфальц) (далі – ZT). Суть бізнесу ZT полягала у зборі та утилізації мертвих тварин. Метою допомоги була компенсація ZT за витрати, які понесло підприємство через надання послуги загального інтересу. Німеччина поклала обов’язок надання послуги загального інтересу на ZT щодо утримання резервних потужностей для збору та зберігання вищої, ніж зазвичай, кількості туш тварин у разі спалаху епідемії. Європейська Комісія проаналізувала виплати ZT і дійшла висновку, що вони становлять несумісну державну допомогу, яка повинна бути повернута.
Однією з заяв було те, що не відбувався вплив на торгівлю між державами-членами та спотворення конкуренції. З огляду на те, що ZT мало регіональну монополію на збір та утилізацію туш тварин, Німеччина вважала, що в такому випадку не може бути спотворення конкуренції або впливу на торгівлю.
Проте Комісія дійшла висновку, що хоча й існували регіональні монополії на утилізацію туш, більшість відповідальних органів влади надавали монопольні права після проведення процедури державних закупівель. Це означало існування конкуренції та ринку. Відповідно до заяви Комісії, державна допомога посилила фінансову позицію ZT у порівнянні з іншими учасниками торгів. Оскільки учасники торгів могли брати участь з усіх держав-членів ЄС, допомога надана ZT могла мати вплив на торгівлю між державами-членами.
Суд погодився з думкою Комісії:
«Допомога, надана підприємству, що працює на монополізованому ринку може мати вплив на торгівлю, якщо підприємство-отримувач державної допомоги є також активним на ринках, на яких є конкуренція».
Це означає, якщо Україна надає державну підтримку компанії монополісту на ринку України, але ця компанія в той же час є експортером до країн ЄС – така державна підтримка може бути несумісною державною допомогою. Наприклад, з 2010 р. компанія DTEK (компанія експортер) мала монополію на експорт електроенергії з України. Але при експорті компанія DTEK не постачає електроенергію з власних ТЕС, але купує її у компанії Енергоринок (центральний виконавчий орган, відповідальний за фінансові транзакції) та перепродає таку електроенергію. Енергоринок продає електроенергію компаніям Обленерго (регіональні оператори мережі) та експортерам за однією ціною – 0.62 грн/кВт. За такої структури «ринку» за кожний кВт експортованої електроенергії DTEK отримує 0.15 грн.
З 28.03.2012 до 1.01.2015 компанія DTEK купувала електроенергію у державного підприємства Енергоринок за тією ж ціною, що й Обленерго та перепродавала її до країн Центральної та Східної Європи (Угорщини, Румунії, Словаччини та Польщі) за вищими цінами через свої підприємства, зареєстровані у Данії. Фактично, DTEK купує електроенергію за середніми цінами (субсидованими гідро та атомною енергією) і перепродає її в країни Центральної та Східної Європи як електроенергію, основану на вугіллі, плюс відсотки. Винятково сприятливі умови існували для DTEK після 2012 р. завдяки політичному впливу власника компанії. З 1.01.2015 ціна електроенергії для експортерів була підвищена шляхом додавання до «оптової ціни» сертифікатів на субсидії, які призначені для додаткового покриття дисбалансу, викликаного низькими цінами для населення. Розмір сертифікатів на субсидії визначається НКРЄКП у «ручному» режимі. Така ж схема працювала до березня 2012 р. Як результат, ціни експортної електроенергії зросли, роблячи DTEK менш конкурентним постачальником в Центральному і Східноєвропейському регіоні.
Висновки
Для органів-надавачів державної допомоги, бенефіціарів та АМКУ у процесі здійснення аналізу або прийняття рішення щодо надання державної підтримки важливо знати, що навіть державна підтримка монополій може становити державну допомогу, оскільки потенційно може існувати конкуренція з боку інших держав-членів ЄС (на ринках, куди здійснюється експорт).
Отже, якщо така державна допомога буде визнана незаконною – вона повинна бути повернута з відсотками (попри його монопольне становище) після того, як Закон «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» набере чинності.
Це лише одне питання з комплексу питань, які виникають стосовно застосування системи регулювання державної допомоги в Україні з серпня 2017 р., відповідно до Закону «Про державну допомогу суб’єктам господарювання». Важливо, щоб такі ситуації були попереджені заздалегідь.
Незважаючи на розглянуту в цій статті складну ситуацію, запровадження моніторингу й контролю за наданням державної допомоги в Україні принесе країні позитивні переваги, зокрема допоможе:
1) Поліпшити управління державними фінансами шляхом моніторингу та контролю за державними витратами у формі допомоги суб’єктам господарювання;
2) Протистояти лобістам, які постійно тиснуть на Уряд з метою отримати субсидії для окремих секторів економіки;
3) Уникнути перегонів субсидій (в межах ЄС і між Україною та ЄС, беручи до уваги положення Угоди про асоціацію), що може поставити під загрозу вільну конкуренцію і торгівлю в рамках спільного ринку в ЄС, а також в рамках зони вільної торгівлі між Україною та ЄС;
4) Побороти проблеми з корупцією.