3.01.2016 р. мало б відбутись засідання Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя. Однак чи-то парламентарі виявились надто зайнятими, чи-то з інших об’єктивних причин захід було скасовано. Тим не менш, деякі пункти порядку денного виявились цікавими для редакції, зважаючи на тематику нещодавно підготованих матеріалів.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Безпосередня демократія
Наприклад, увагу «ЮГ» привернули однойменні законопроекти «Про народний контроль в Україні» за №2737 та №2737-1.
Концепція документу №2737, як вказано у пояснювальній записці, ґрунтується на необхідності здійснення народного контролю щодо інститутів публічної влади. Під цим пропонується розуміти безпосередній нагляд народу за діяльністю низки суб’єктів, у тому числі й Президента України, Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра, міністрів, Генерального прокурора України. Перелік інспектованих є вичерпним.
Модель контролю передбачає, що його суб'єктами стануть комітети народного контролю, які утворюватимуться за адміністративно-територіальною ознакою. Інституційну основу нагляду складатимуть самі громадяни, котрі виступатимуть народними контролерами й безпосередньо здійснюватимуть перевірку діяльності органів влади та посадових осіб. Законопроект передбачає широкі права «ревізійників» під час проведення перевірок, а задля ефективності – чіткі гарантії діяльності, незалежність та самостійність, заборону втручання у їхню діяльність.
За невиконання вимог контролерів, посадовців пропонується притягати до адміністративної відповідальності у виді штрафу від 10 до 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
У висновку Головного науково-експертного управління ВР з приводу законопроекту №2737 зазначається наступне: концепція контролю, покладена в основу ідеї, є хибною, оскільки фактично пропонується створення системи, що за своїм змістом має ознаки державного контролю.
Ознакою квазідержавного характеру пропонованої моделі контролю є й те, що фінансове забезпечення комітетів має здійснюватись коштом Державного бюджету України та місцевих бюджетів (ст. 15). Функції та повноваження державного контролю надаються громадським організаціям (ч. 4 ст. 1 проекту), які, на відміну від державних органів, створюються не в результаті здійснення безпосередньої демократії народом України, а на установчих зборах їх засновників (ч. 1 ст. 4 проекту). Як пишуть фахівці, нема потреби доводити, що такий спосіб отримання владних повноважень не є прийнятним.
Далі зазначається, що заходи, запропоновані у проекті, не відповідають контексту положень Європейської хартії місцевого самоврядування та пропонують некоректну підміну моделі представницької демократії формами безпосередньої демократії.
Перевірка за бажанням
Бачення громадського контролю, викладене у документі №2737, схоже з тим, що відображене у проекті №2737-1. Однак останній відрізняється детальною регламентацією захисту суб’єктів, які мають підлягати контролю. Зокрема, йдеться про ретельну перевірку повноважень контролерів, про перспективу відшкодування шкоди, заподіяної перевіркою, та про можливість оскарження дій контролерів у судовому порядку.
У Головному науково-експертному управлінні стосовно документу зазначають таке: положення проекту щодо порядку здійснення контролю у багатьох випадках є нечіткими, що викличе труднощі під час правозастосування.
Передбачений механізм контролю фактично зобов’язує державний апарат підпорядковуватися громадським об’єднанням, кожне з яких на власний розсуд може призначити своїм «наказом» або «розпорядженням» перевірку будь-якої діяльності органу державного апарату чи посадової особи, за наслідками якої ще й видати обов’язковий до виконання об’єктом громадського контролю «акт перевірки». Однак для таких взаємовідносин між органами державного апарату та громадськими об’єднаннями немає конституційних підстав, адже виходячи зі змісту ст. 36 Конституції, метою та предметом діяльності об’єднань громадян є здійснення та захист своїх прав і свобод та задоволення, політичних, соціальних, культурних й інших інтересів.
Прикметним в обох документах є те, що у жодному з них не згадується про народний контроль судів, чого так домагались, і що фактично подекуди здійснювали різного роду громадські організації. Цікавим прикладом такого контролю стала, скажімо, історія одного законника з м. Дніпропетровська, «нагляд» за яким і зараз здійснює спільнота, що за своїм статутом має відношення до спорту, а не до правосуддя.
Чи не стане це фактом, який «зіграє» не на користь обох документів, стане відомо на наступному засіданні Комітету (якщо воно відбудеться).
Про суд і не тільки
А ось ще один законопроект, який, на відміну від попередніх, повністю присвячений суду – №3407 «Про визнання таким, що втратив чинність Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні». Суть самого документу повністю розкривається у його назві, а необхідність прийняття вказаного закону обґрунтовується у пояснювальній записці. Зокрема, там вказано, що «закон про відновлення» порушує принцип верховенства права, суперечить низці норм Конституції та не відповідає фундаментальним міжнародним документам як у сфері функціонування судової системи, так і у сфері захисту основоположних прав людини.
Зокрема, автор ініціативи закидає творцям акту створення Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції як надзвичайного органу, що фактично перебрав на себе повноваження Вищої ради юстиції, закріплені Основним Законом.
У пояснювальній записці до проекту згадується думка, озвучена Радою Європи з приводу того, що «закон про відновлення» становитиме високі ризики для незалежності судової влади.
Далі у роз’ясненнях йдеться про те, що законопроект суперечить принципу незалежності суддів, закріпленому у Конвенції про захист прав людини та основних свобод від 4.11.1950 р., та низці інших міжнародних документів, таких як «Основні принципи незалежності судових органів», ухвалені резолюціями №40/32 від 29.11.1985 р. та №40/146 від 13.12.1985 р. Генеральної Асамблеї ООН; «Процедури ефективного здійснення Основних принципів незалежності судових органів», затверджені 24.05.1989 р. Резолюцією №1989/60 Економічної т Соціальної Ради ООН; Європейська хартія про закон «Про статус суддів» від 10.07.1998 р.; Рекомендації №(94)12 Комітету Міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів» від 13.10.1994 р. та інших.
За позицією Конституційного Суду України, викладеною, зокрема, в абз. 7 пп. 4.1 п. 4 мотивувальної частини Рішення від 01.12.2004 р. №19-рп/2004 у справі про незалежність суддів як складову їхнього статусу: «Визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів як необхідні умови здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом мають бути реально забезпечені. Тому зниження рівня гарантій незалежності суддів у разі прийняття нових законів чи внесення змін до чинних законів є неприпустимим».
Крім того «законом про відновлення» порушуються гарантії неможливості притягнення суддів до відповідальності за їхні рішення, що ґрунтуються на європейських стандартах незалежності суддів, за якими судді повинні бути цілком вільними у винесенні неупередженого рішення у справі, яку вони розглядають, покладаючись на своє внутрішнє переконання, власне тлумачення фактів та чинне законодавство (пп. «d» п. 2 принципу I Рекомендації №R(94)12 Комітету Міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів» від 13.10.1994 р., п. 55 Висновку №3(2002) Консультативної ради європейських суддів для Комітету Міністрів Ради Європи про принципи та правила, що регулюють професійну поведінку суддів, зокрема етичні норми, несумісну з посадою поведінку та неупередженість від 19.11.2002 р.).
Також з дня набрання чинності цим законом були припинені повноваження членів Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Це, у свою чергу, паралізувало роботу зазначених органів, чим було порушено низку принципів роботи органів державної влади, а також трудові та соціальні права працівників цих органів, закріплених Конституцією України.
Конституційний суд України понад рік не відкриває провадження у справі стосовно відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні».
Венеціанська комісія у своєму Проміжному висновку щодо Закону України «Про очищення влади» (CDL-AD(2014)-044, Висновок №788/2014), а також в Остаточному висновку щодо Закону України «Про очищення влади» від 19.06.2015 р. (CDL-AD(2015)012 Висновок №788/2014) вказувала, що судді мають підпадати лише під одну процедуру люстрації, тому необхідно узгодити положення законів «Про очищення влади», «Про відновлення довіри до судової влади в Україні». А в остаточному висновку від 19.06.2015 р. Венеціанська комісія ще наголосила на тому, що процедуру кваліфікаційного оцінювання суддів, яке передбачене законом «Про судоустрій і статус суддів», слід узгодити з процедурою люстрації.
Здавалося б, наведена аргументація та вказані джерела не мають викликати сумніви у парламентарів у необхідності підтримки законопроекту. Проте в Головному науково-експертному управлінні ВР вважають інакше. Зокрема, зазначаючи, що в цілому погоджуються з наведеним, експерти вказують, що запропонований у проекті спосіб виправлення певних недоліків положень чинного законодавства призведе до виникнення інших недоліків, а тому не може бути підтриманим.