Поява АРМА у системі державної влади в Україні більшою мірою завдячує євроінтеграційним намірам вітчизняного уряду та слідуванню передовим міжнародним трендам вдосконалення системи верховенства права. Адже створення Агентства, з одного боку, було однією з умов візової лібералізації політики ЄС щодо України. З іншого, як державний орган, що покликаний формувати та здійснювати політику у сфері розшуку та управління незаконно здобутими активами, АРМА створено на основі кращого міжнародного досвіду в системі ARO/AMO (Asset Research Office/Asset Management Office). Та попри цю основу, сьогодні дедалі наполегливішими стають прагнення реформувати АРМА фактично всупереч усталеним міжнародним практикам.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Щоб у цьому переконатися, достатньо хоча б побіжно ознайомитись із повноваженнями закордонних аналогів АРМА.
Планувати, і лише потім арештовувати
Однією з найбільш важливих прикмет закордонних інституцій, відповідальних за розпорядження незаконно здобутими активами, є їх діяльність у щільній зв’язці з усіма залученими правоохоронними і цивільними органами. Перш ніж актив арештовується і передається до офісів ARO/AMO, він піддається грунтовному аналізу на предмет можливих фінансових результатів арешту, визначення вартості, прав та структури власності, які можуть бути перешкодою ефективному управлінню цим активом. Проводиться оцінка труднощів управління та з’ясовуються спеціальні вимоги для його зберігання. Залежно від специфіки конкретних об’єктів – житлової або комерційної нерухомості, землі, бізнесу, складних активів – визначається особливий шлях розпорядження ними.
При цьому до планування арешту залучаються всі відповідальні сторони, в тому числі спеціалізовані органи, яким доведеться управляти арештованими активами. Так, у заходах планування спільно з іншими правоохоронними органами беруть активну участь представники Служби маршалів (США), Директорату з управління арештованими активами (Канада), Агентства з повернення та управління арештованими та конфіскованими активами – AGRASC (Франція) тощо. У Франції навіть діє окреме відомство - Платформа з ідентифікації кримінальних активів, - яке співпрацює з AGRASC саме в частині аналізу активів, що підлягають арешту.
В Україні АРМА є сервісним цивільним органом, який допомагає правоохоронцям розшукувати активи та досягати цілей кримінального арешту – зберігати речові докази, причому з економічною користю для держави у вигляді доходів від управління активами. Агентство не є стороною ані кримінального, ні судового провадження, а прокурори і судді не зобов’язані залучати його працівників до експертних консультацій перед накладенням арешту з подальшою передачею активу АРМА. Оскільки правоохоронні органи не є фахівцями з управління проблемними активами, це призводить до серійних казусів, коли переданими Агентству активами об’єктивно неможливо управляти доступними методами. Наприклад, медичними масками, полем опіумного маку, радіодеталями подвійного призначення, а також усім класом об’єктів, які не перебувають у цивільному обороті – недобудовами Войцеховсього, автомобілями зі зміненими номерами, творами мистецтва і т. д.
Показово, що в рекомендаціях Службі маршалів США йдеться, зокрема, про недоцільність окремо арештовувати різні частини одного активу. Натомість АРМА постійно зіштовхується з випадками часткової передачі активів в управління (приміщення заводів без виробничого обладнання, потужності теплоелектроцентралей без електричних мереж, автомобілі без ключів і документів).
Словом, ігнорування заходів планування арешту, нехтування експертною позицією фахівців АРМА на етапі ухвалення рішення про передачу активів в управління й надалі спричинятиме потрапляння до Агентства неліквідних об’єктів. Варто наголосити, що АРМА уповноважене управляти активами виключно на засадах комерційного використання останніх, а значить, органу доречно передавати лише придатні для прибуткової економічної діяльності активи. Зробити це неможливо, доки в Україні не запрацює повноцінний інститут планування перед арештом.
На жаль, актуальні законодавчі пропозиції, які сьогодні дискутуються в українському парламенті, не передбачають належного врегулювання цієї проблеми – АРМА залишається поза межами кримінального і судового провадження, а представників правоохоронних і судових органів законодавчо не зобов’язують залучати фахівців Агентства до аналізу активів.
Продаж – у пріоритеті
Чи не найбільш поширеним способом управління активами закордоном, зокрема в європейських країнах, є реалізація арештованого та конфіскованого майна на публічних торгах. Саме цей механізм забезпечує переважну частину доходів від управління.
Продаж майна до винесення рішення суду, за згодою власника чи без такої згоди наразі визнаний у всьому світі найкращим підходом до збереження вартості майна. Це підтверджують авторитетні експерти Ради Європи (зокрема, Джіл Томас), практика FATF, рекомендації ООН та G8. Причому, згідно з цими підходами, реалізації підлягають не лише активи, які швидко псуються, але й автомобілі, нерухомість, цінні папери тощо.
Наприклад, італійське Національне агентство з управління та розпорядження арештованими та конфіскованими активами продає транспорт, мистецькі колекції, ліцензії, акції та фінансові активи. Розширений перелік активів для реалізації мають також Нідерланди, Чехія, Франція, поза межами ЄС – Канада, США, Бразилія, Нова Зеландія і т. п. Слід ще раз підкреслити – йдеться про загальновизнану, легітимовану на рівні законодавства та міждержавних документів практику.
Натомість, поки в іноземних юрисдикціях на торгах продають арештовані вілли, літаки з яхтами і віп-авто, в Україні пропонується законодавчо обмежити функцію АРМА з реалізації арештованого майна, зокрема шляхом заборони продавати активи до винесення остаточного рішення суду (за винятком хіба що майна, яке швидко псується). По суті, це зруйнує інститут реалізації як такий, адже продажу підлягатиме лише мізерна частина тих активів, які передаються АРМА. Реалізація не приноситиме дохід державі, а майно, яким неможливо управляти інакше, окрім як продаючи, масово і безальтернативно втрачатиме вартість.
Соціально орієнтоване управління
Як зазначалося, АРМА управляє активами на основі моделі їх комерційного використання, тобто може передавати активи в управління лише суб’єктам підприємницької діяльності. Водночас віддати арештоване майно, скажімо, у безоплатне користування громадським організаціям, благодійним фондам чи місцевим громадам неможливо.
На відміну від досвіду багатьох іноземних держав, які використовують модель повторного використання конфіскованих/арештованих активів для соціальних цілей. Найбільш виражено така практика реалізується в Італії, де влада активно використовує активи для компенсації суспільству шкоди від організованої злочинності.
В Австралії, Великобританії, Франції активи можуть використовувати для правоохоронних та цивільних цілей безпеки або інших державних чи громадських потреб, пов’язаних із здійсненням інституційної діяльності державних установ, університетів або закладів культури. Уповноважені органи можуть передавати арештоване майно спільнотам, включаючи молодіжні групи, волонтерські організації, кооперативи, лікувальні та реабілітаційні центри для наркозалежних осіб, об’єднань, що займаються захистом навколишнього середовища. В разі передачі активів місцевим громадам, останні можуть використовувати їх у цілях прибутку, але доходи мають бути повторно використані виключно для цілей громади.
На даний момент в управлінні АРМА перебуває чимало активів, котрі в силу юридичних або економічних причин неможливо продати чи передати бізнесу для комерційного використання. Це, зокрема, автомобілі, які б могли використовувати для службових потреб правоохоронні органи, збройні сили, медичні заклади та інші державні інституції; об’єкти арештованої житлової нерухомості, якими можна користуватися у лікувальних, реабілітаційних та оздоровчих цілях для соціально незахищених верств населення тощо. Соціальні потреби населення можуть задовольняти і складні активи на кшталт Межигір’я з його багатими рекреаційними можливостями.
Модель повторного соціального використання активів не лише дозволяє розпоряджатися окремим майном з безпосередньою користю для суспільства, а й наочно демонструє громадянам дієвість системи відновлення справедливості у країні, що зміцнює довіру до правоохоронної системи і правосуддя.
Попри це, сьогодні надання АРМА можливості передавати арештоване майно для соціального використання не дискутується навіть на рівні ініціативи.
Розподіл доходів
Всі доходи від управління активами, яким би не був спосіб їх отримання – продаж майна, передача підприємцям чи розміщення коштів на депозитному рахунку, - в Україні потрапляють до Державного бюджету.
Водночас у багатьох країнах (від США до ПАР, Бразилії, Австралії і низки європейських держав) розподіл таких доходів є більш диверсифікованим. Отримані від конфіскації та управління арештованим майном кошти можуть надходити, наприклад, до фондів компенсації жертвам правопорушень. Також у низці країн передбачено спеціальні фонди, які розподіляють кошти на потреби правоохоронних органів, департаментів соціального розвитку, покриття витрат, пов’язаних з поверненням активів та їх управлінням, для відшкодування операційних витрат та ін.
Сьогодні в АРМА відсутня функція зберігання арештованих активів (страхування, охорона), що не дозволяє забезпечувати їх збереження в разі неможливості управління наявними способами. Така функція могла б фінансуватися, принаймні частково, за рахунок спеціального фонду, який би формувався з отриманих відсотків від управління арештованими грошовими коштами. Це б дозволило зберегти передане Агентству майно без додаткового навантаження на держбюджет. Втім, відповідні законодавчі пропозиції, розроблені за участі АРМА, не знайшли підтримки серед народних депутатів.
Описаний міжнародний досвід дає змогу зробити кілька важливих узагальнень.
По-перше, в багатьох країнах управління активом є важливою частиною процесу конфіскації (це випливає навіть з наведених назв уповноважених органів), тоді як в Україні механізм конфіскації вкрай нерозвинений і фактично паралізований. Більшість доходів, які генерують іноземні аналоги АРМА, є саме доходами від конфіскації або управління шляхом продажу майна на торгах. Водночас АРМА забезпечує бюджет якраз завдяки співпраці з бізнесом, шляхом передачі активів підприємцям за договором. Це досить унікальна практика, яка з кожним роком вдосконалює механізми державно-приватного партнерства і приносить державі все більше доходів.
По-друге, специфіка активів, які передаються в управління АРМА, вимагає значно більшого набору інструментів для ефективного управління ними. Передусім необхідним є розширення функціоналу АРМА (функція зберігання, соціальне повторне використання) та запровадження дієвого планування арешту із залученням представників Агентства, яке б дозволило селекціонувати лише ті активи, якими можна належно управляти на комерційній основі.
По-третє, міжнародний досвід переконливо доводить – ефективне управління арештованими і конфіскованими активами вимагає розвиненої інституційної інфраструктури та дієвого законодавчого регулювання. Якщо українські законодавці, реформуючи АРМА, не мають наміру зважати на досвід Агентства, то надійним дороговказом реформи може бути й досвід іноземних інституцій, за лекалами яких скроєна сама ідея українського офісу з розшуку та управління активами.