З 01.01.2020 р. набули чинності зміни до законодавства, якими скасовується депутатська недоторканність парламентарів. По-перше, це потребувало внесення змін до Конституції України, адже конституційно-правовий статус народного депутата України закріплений на рівні Конституції України, на що був спрямований ЗУ від 03.09.2019 р. №27-IX «Про внесення змін до ст. 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)». По-друге, потрібно було внести зміни до низки законів України: «Про статус народного депутата України», «Про Регламент Верховної Ради України», Кримінальний процесуальний кодекс України. Для цього був прийнятий ЗУ від 18.12.2019 р. №388-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з метою приведення у відповідність до Закону України «Про внесення змін до ст. 80 Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України».
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Питання щодо скасування депутатської недоторканності не можна назвати новим для українського політикуму та суспільства загалом, адже воно періодично було на слуху. Така періодичність визначалася черговою та позачерговою виборчими кампаніями. Це гасло брала на «озброєння» не одна політична сила та не один політик (умисно уникаю слова «державний діяч») після першого десятиліття проголошення (по суті – відновлення) незалежності України. Під час численних виборчих кампаній скасування депутатської недоторканності використовували як популістську обіцянку, але надалі розробки законопроектів та надання Конституційним Судом України висновків щодо відповідності законопроектів вимогам ст.157 і 158 Конституції України справа не доходила.
КСУ надав висновок від 19.07.2018 р. №2-в/2018 про відповідність законопроекту про внесення змін до ст. 80 Конституції України вимогам ст. 157, 158 Конституції України. Водночас у мотивувальній частині вказаного Висновку були висловлені деякі застереження, а саме:
- Ухвалюючи рішення щодо скасування депутатської недоторканності, необхідно враховувати стан політичної та правової системи України – її здатність у разі повної відсутності інституту депутатської недоторканності забезпечити безперешкодне та ефективне здійснення народними депутатами України своїх повноважень, функціонування парламенту, а також реалізацію конституційного принципу поділу державної влади.
- Недоторканність народних депутатів України не є особистим привілеєм, індивідуальним правом народного депутата України, а має публічно-правовий характер. Вона спрямована на убезпечення народного депутата України від незаконного втручання в його діяльність, на забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення ним своїх функцій та належного (нормального) функціонування парламенту (висновок від 11.07.2000 р. №2-в/2000, рішення від 27.10.1999 р. №9-рп/99, від 26.06.2003 р. №12-рп/2003).
На наслідки повного скасування депутатської недоторканності звертала увагу Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська Комісія), яка зазначала, що в політичній системі з вразливою демократією, такою як в Україні, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту (п. 18 Висновку щодо проекту закону про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів, ухваленого Венеціанською Комісією на її 103-му пленарному засіданні 19-20.06.2015 р.).
Виглядає так, що єдиний орган конституційної юрисдикції, попри свій позитивний висновок, доніс до парламенту свої застереження, а отже, законодавець був обізнаний з тим, який він приймає закон та які це може мати негативні наслідки, тоді як КСУ таким чином зняв із себе будь-яку відповідальність.
Також варто зазначити, що до висновку Конституційного Суду України від 19.07.2018 р. №2-в/2018 були висловлені окремі думки суддів Конституційного Суду України Саса С.В. та Мельника М.І.
Позиція судді Саса С.В. стосується питання відтермінування набрання чинності такими змінами з 01.01.2020 р., що на думку судді є юридично некоректним і недоречним, а також застереження та побоювання щодо наслідків скасування депутатської недоторканності, що є актуальними для висновку Конституційного Суду України від 19.07.2018 р. №2-в/2018 та раніше висловлювалися в окремих думках щодо висновків Конституційного Суду України від 16.06.2015 р. №1-в/2015 та від 06.06.2018 р. №1-в/2018).
На думку судді Мельника М.І., у висновку від 19.07.2018 р. №2-в/2018 Конституційний Суд України, обмежившись лише «механічною» перевіркою факту наявності чи відсутності указу Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану, Суд не довів відсутності правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Конституції України, а отже, не вніс повної юридичної зрозумілості щодо можливості внесення змін до Конституції України за вказаних умов. Суд мав ретельно дослідити правову природу заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі й стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, які здійснюються починаючи з 30.04.2018 р., а отже, аргументовано довести, що їх здійснення не є перешкодою для зміни Конституції України в аспекті вимог ч. 2 ст.і 157 Основного Закону України.
Депутатська недоторканність, з одного боку, забезпечує незалежність народного депутата України, що є необхідною передумовою для здійснення ним депутатських повноважень та забезпечення нормального функціонування Парламенту, а з іншого боку, створює певні перешкоди для притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності.
Нововведення передбачають, зокрема, наступне:
1. Ст. 80 Конституції України міститься лише норма про те, що народні депутати не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп (так званий депутатський індемнітет).
У ч. 1 ст. 27 Закону України від 17.11.1992 р. №2790-ХІІ «Про статус народного депутата України» (зі змінами) зазначено: «Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у Верховній Раді України та її органах, а також при здійсненні депутатських повноважень, за винятком відповідальності за образу чи наклеп». Отже, зміни, внесені до ч. 1 ст. 27 Закону України від 17.11.1992 р. №2790-ХІІ «Про статус народного депутата України», є більш розширеними у порівнянні з конституційно-правовою нормою, викладеною у ст. 80 Конституції України.
2. Забороняється доручати здійснення досудового розслідування кримінального правопорушення, вчиненого народним депутатом України, іншим органам досудового розслідування, крім Національного антикорупційного бюро України та центрального апарату Державного бюро розслідувань відповідно до їх підслідності, визначеної КПК України.
3. Відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України, вносяться до Єдиного реєстру досудових розслідувань Генеральним прокурором (особою, що виконує обов’язки Генерального прокурора) в порядку, встановленому КПК України.
4. Клопотання про дозвіл на затримання, обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, обшук, порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, а також про застосування інших заходів, у тому числі негласних слідчих (розшукових) дій, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України, розгляд яких віднесено до повноважень слідчого судді, мають бути погоджені Генеральним прокурором (особою, що виконує обов’язки Генерального прокурора).
5. Без дозволу слідчого судді, винесеного на підставі клопотання, погодженого Генеральним прокурором (особою, що виконує обов’язки Генерального прокурора), дозволяється затримання народного депутата України лише в тому випадку, якщо останнього застали під час вчинення або безпосередньо після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, пов’язаного із застосуванням насильства, або такого, що спричинив загибель людини.
Таким чином, скасування депутатської недоторканності (депутатського імунітету або, як зазначається в деяких країнах, «свободи від арешту»), на перший погляд, нібито має позитивний характер, оскільки депутатський імунітет, який в Україні був більш розширений, у порівнянні з розвиненими демократіями, подекуди сприяв ухиленню від правосуддя, а отже, від відповідальності.
Водночас проблема тут набагато глибша і не криється в депутатській недоторканності, а полягає в неефективній правоохоронній та судовій системах через їх нереформованість (відсутність таких реформ через брак політичної волі, корупцію, недолугість та непрофесіоналізм тощо). Безперечно, мова не йде про те, що в Україні депутатський імунітет мав абсолютний характер. До того ж іноземний досвід розвинених демократій (досвід іноземного законодавця) показує, що він ніде не має абсолютного характеру. Радше йдеться про те, що в різних державах зміст та обсяг депутатського імунітету неоднаковий, існують різні підходи до умов і випадків, що охоплюються таким імунітетом (наприклад, поширення лише на період парламентських сесій), тоді як в Україні він не був оптимальним.
Тому, зважаючи на наявні ризики скасування депутатської недоторканності, найбільш здоровою альтернативою було б змінити процедуру надання Верховною Радою України згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народних депутатів України, а саме зменшити обсяг такої депутатської недоторканності (що існувала до 01.01.2020 р.), а не цілком її скасовувати.
Свого часу В. Мусіяка пропонував розглядати положення, яким надається згода на притягнення до відповідальності, не з моменту порушення кримінальної справи, а з моменту, коли заявляється обвинувачення. Про притягнення до відповідальності йти можна говорити лише тоді, коли суд ухвалить відповідне рішення про визначення міри покарання. Нині (до 01.01.2020 р.) спочатку нардепа мають позбавити відповідальності, а потім проводять слідчі дії. Тобто мова має йти не про притягнення до відповідальності, а про надання згоди на початок досудового слідства. Згоду на позбавлення недоторканності потрібно отримати лише тоді, коли вже було висунуте обвинувачення, а справа передається до суду.
Окрім того, В. Мусіяка наголошував на необхідності приведення ст. 220 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (наразі гл.35 Регламенту ВРУ, що містила ст. 218-221, виключено), в якій зазначалося про те, що має з’ясовувати комітет з питань регламенту, у відповідність до міжнародних стандартів, знизити депутатський імунітет хоча б до того рівня, який наразі є у наших суддів. Тоді Комітет з питань регламенту з’ясовував би, наприклад, чи не має на депутата, якого хочуть позбавити недоторканності, політичного тиску, чи не використовують органи досудового слідства якісь засоби тиску на народного обранця з метою отримання якихось політичних результатів.
Суголосною із зазначеною думкою, є позиція вже згадуваного судді Конституційного Суду України Мельника М.І., який зазначав, що в інтересах правосуддя наявний на сьогодні обсяг депутатської недоторканності потрібно певною мірою обмежити. Це можна зробити без шкоди для її функції захисту законодавчої влади шляхом запровадження нової формули, відповідно до якої «народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України затримані чи заарештовані до винесення обвинувального вироку судом». У разі реалізації такої формули органи правопорядку, органи досудового розслідування та суд матимуть можливість провадити на власний розсуд всі необхідні розшукові та процесуальні дії у справі депутата, який вчинив злочин, включаючи постановлення вироку. Єдине, на що потрібна буде згода парламенту – це на його затримання та арешт. Водночас депутат матиме можливість здійснити свій захист у суді без політизації цього процесу та втягування в нього парламенту. Тоді як повне скасування депутатського імунітету, що в умовах слабкої демократії, суспільно-політичної нестабільності, відсутності ефективної правової системи загалом і незалежного та справедливого суду зокрема, політичної залежності органів правопорядку, надзвичайно високого рівня корупції може призвести до істотних негативних політичних, правових та соціальних наслідків.
Отже, не можна вважати, що скасування депутатського імунітету є остаточною метою, яка вплине на ефективність правоохоронної та судової системи. Скасовуючи такий основний елемент конституційно-правового статусу парламентарів як депутатський імунітет, останні (насамперед, йдеться про політичну опозицію) позбавляються дієвих механізмів захисту від політично вмотивованих переслідувань, в тому числі коли «своїм – все, а ворогам – закон» (хоча даному цьому випадку правильніше говорити про вибірковість застосування закону, вибірковість правосуддя). При цьому незалежно від мотивації та мети такого переслідування, що може бути різною, але в будь-якому випадку це вважається посяганням на основи демократії (що включає інститут парламентаризму) та правопорядку (де justicia – це як справедливість, так і правосуддя), яким ми ще вчимося.
Скасування депутатської недоторканності (незважаючи на те, що це вже факт, що відбувся) виглядає більше ніж дивним, оскільки Україна за формою правління є парламентсько-президентською республікою, в якій парламент відіграє ключову роль у прийняті законів, формуванні уряду, а також у здійсненні парламентського контролю. На думку С. Рахманіна скасування депутатської недоторканності є інструментом, але не метою, з наступним формулюванням питання (як вбачається, до влади): «Яка мета?». В цьому контексті слушною є позиція В. Портникова. Вона більш категорична та полягає в тому, що скасування депутатської недоторканності стане не інструментом у боротьбі з корупцією, а кроком до авторитаризму.
Інший аспект скасування депутатської недоторканності полягає в погляді на систему стримувань та противаг влади. Тобто наскільки ця система є врівноваженою (збалансованою) та чи не порушений такий відносний баланс скасуванням депутатської недоторканності. Водночас, зважаючи на особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент) (див.: Закон України від 10.09.2019 р. №39-IX), що попри її прийняття робить наявний механізм практичної реалізації імпічменту, згідно із зазначеним Законом, доволі примарним.
По суті, така недоторканність – це своєрідна плата суспільства за можливість мати самостійний і незалежний парламент, здійснювати державну владу на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, утверджувати й забезпечувати права і свободи людини, а також забезпечувати демократичний розвиток країни. Тому в цьому питанні важливо забезпечити баланс суспільних інтересів: мати самостійний та незалежний парламент і демократичний розвиток країни, а також унеможливити уникнення від кримінальної відповідальності депутата, який вчинив злочин.
Ми переконані, що результати соціологічного опитування (навіть враховуючи його репрезентативність) можуть показати прихильне (схвальне) ставлення громадян до скасування депутатської недоторканності. Адже люди справедливо обурені низьким рівнем свого життя, соціального захисту, безпеки в широкому розумінні цього слова, не баченням будь-якого осяжного обрію для покращення свого життя та життя своїх близьких, якщо не сьогодні, то найближчим часом, тобто не вбачається перспектив. Як правило, все це є незіставним зі способом життя високопосадовців, їхніми привілеями, несприйняття яких подекуди посилюється їхньою зухвалою поведінкою.
Дотично до цього пригадується одна гумористична програма, в якій влучно було поставлене питання про те, чому чиновники, які живуть «по максимуму», встановлюють нам (мається на увазі народу) мінімум (прожитковий мінімум). Найгірше, якщо сьогоднішнє скасування депутатської недоторканності спрямоване лише на рейтинги та концентрацію влади в одних руках, попри зовсім інші його PR (медіа) «обгортки». Адже, на жаль, даруйте на слові, «піпл хаває» багато чого. Це до того, що в державі мають вибудовуватися інститути (інституції) та механізми, дієвість яких у системі влади повинна відповідати сучасним викликам і здатності виконувати покладені на них завдання та функції незалежно від персоналій (без огляду на прізвища та імена), які приходять до влади, а також без змін у владі, в тому числі без змін місцями у конфігурації «влада-опозиція», «опозиція-влада».
Такі зміни у правовому регулюванні ключових інститутів (інституцій) влади, мають бути виваженими, системними, своєчасними та здійснюватися професіоналами безвідносно до змін, реформ, популярності/непопулярності, рейтингів, а також без маніпуляцій з так званою «мудрістю народу». Ми нічого не маємо проти референдумів, але не з метою їх використання як засобу для ухилення від прийняття особистих рішень та відповідальності. По-перше, потрібно мати розуміння того, які питання можуть бути винесені на референдум, не тільки виходячи з формального підходу, а по-друге, як вони мають бути сформульовані. Державницький підхід має перемагати політичну доцільність та короткозорість. Професійність має пронизувати вертикалі та горизонталі публічної влади.
Отже, конституційно-правовий статус народного депутата України (в аспекті імунітету та індемнітету) лише включає положення про те, що народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах (депутатський індемнітет, який в деяких англомовних країнах відомий як «привілей свободи слова»), за винятком відповідальності за образу чи наклеп. У питанні щодо притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності одним із ключових моментів є погодження процесуальних дій та рішень Генеральним прокурором України (особою, що виконує його обов’язки), чим посилюються повноваження останнього.
З огляду на зазначене, повне скасування депутатської недоторканності не вбачається виправданим заходом. Які це матиме наслідки для країни, в тому числі для парламентаризму, підтвердить або спростує лише час, подальші дії та події державного й суспільного життя.
Джерела
Висновок Конституційного Суду України від 19.07.2018 р. №2-в/2018
Окрема думка судді КСУ Мельника М.І. стосовно Висновку КСУ у справі за конституційним зверненням ВРУ про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до ст. 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) (реєстр. №7203) вимогам статей 157 і 158 Конституції України
Інтерв’ю Віктора Мусіяки. – [Електронний ресурс]
С. Рахманін. Сумна історія про парламент // Новое время, 31.01.2020 р.
В. Портников: Cкасування недоторканності стало кроком до диктатури // espreso.tv