Основними пріоритетами законотворчої діяльності Верховної Ради України протягом останніх кількох місяців очікувано стали розгляд та прийняття законопроектів, пов’язаних з протидією України проявам пандемії коронавірусної хвороби COVID-19 на своїй території та супутніх з цим питань, зокрема внесення змін та доповнень до Державного бюджету України 2020 року.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Тим не менш, український парламент знаходить час і для розгляду інших питань, що викликають доволі широкий суспільний резонанс – чого варте лише прийняття законопроекту щодо обігу земель сільськогосподарського призначення.
Як не банально казати, але, не зважаючи на особливий режим існування держави та її інституцій, зумовлений карантином та іншими протиепідеміологічними заходами, актуальними залишається питання реформування деяких державних органів, зокрема – і відносно молодих, таких, як Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі – «АРМА», «Національне агентство»).
Нагадаємо, дана агенція була створена у 2016 році і наразі, після більш ніж трьох років діяльності, переживає свою першу серйозну трансформацію – 27 грудня 2019 року перший керівник органу, Антон Янчук, був звільнений з посади Голови АРМА (конкурсний відбір та призначення нового очільника наразі так і не здійснено), а зі сторони самого органу все гучніше лунають заклики щодо необхідності внесення суттєвих змін у законодавство, що допомогли б «перезапустити» роботу органу та вивести її на якісно новий рівень.
Очевидно, цій меті мав би сприяти і відносно новий склад парламенту, оскільки попереднім складом подібні прохання з боку АРМА так почуті і не були.
Основним питанням у реформуванні такого важливого для виконання завдань держави, в тому числі – і завдань кримінального судочинства, визначених ст. 2 КПК України, органу залишається наступне – який самий підхід обере законодавець – точкове «латання» старого законодавства або комплексні зміни, що включали б нову редакцію закону та доповнення до ряду законопроектів?
Що маємо на даному етапі?
6 вересня 2020 року народними депутатами України було подано до Верховної Ради України проект Закону про внесення змін до Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» (реєстраційний номер – 3304, далі – «Проект»).
Передумовами появи законопроекту, що зумовили його зміст, можна вважати такі фактори як:
- уже згадувана у статті і неодноразово озвучені керівництвом АРМА, представниками правоохоронних і судових органів необхідність реформування законодавства про АРМА, зокрема закріплення статусу органу як учасника кримінального провадження, визначення його повноважень у кримінальних провадженнях, тощо;
- очікування від даного законопроекту ролі саме складової частини комплексного реформування законодавства про АРМА;
- набрання чинності 28.04.2020 Закону України № 361-IX «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» та необхідності у зв’язку з цим внесення змін у чинне законодавство, в тому числі – до профільного закону, що регулює діяльність АРМА.
Що ж пропонує нам група народних депутатів – авторів Проекту? По суті, новації даного невеликого Проекту (що додає до профільного Закону лише 2 статті) зводяться до двох основних положень:
- Наділення АРМА новими повноваженнями щодо ініціювання провадження у закордонних юрисдикційних органах з метою виявлення, обтяження, набуття права власності та повернення активів, які прямо або опосередковано походять з територіальної юрисдикції України, власне в Україну.
- Встановлення (хоча і в дуже загальних рисах) механізму щодо організації АРМА представництва та захисту інтересів України в таких спорах та справах – що, виходячи зі змісту Проекту, будуть мати характер спору про право (ініціюватимуться шляхом подачі цивільних позовів).
Якщо наділення АРМА додатковими повноваженнями, що покликані ефективніше виконувати покладені Законом на орган функції, виглядає логічним та очевидним, то механізм організації такого представництва виглядає досить по-новаторському і, вірогідно, найближчим часом стане передумовою для дискусій щодо окремих його аспектів.
Процедура, пропонована законопроектом, матиме наступні етапи:
- Генеральний прокурор або керівник спеціалізованої антикорупційної прокуратури (надалі також – «САП») звертається з дорученням/зверненням до АРМА.
- АРМА у десятиденний термін від дня одержання звернення утворює так звану міжвідомчу робочу групу (надалі також – «МРГ»), що складатиметься фактично повністю з представників сторони обвинувачення у провадженні та буде очолюватись Головою АРМА або його заступником.
- З урахуванням пропозицій та рекомендацій МРГ відбувається залучення юридичних радників, у тому числі іноземних, для виявлення протиправних активів в іноземних державах, збирання та аналізу інформації, необхідної для пред’явлення позову від імені України, а також вивчення достатності підстав для пред’явлення такого позову.
- Результатом роботи МРГ (з урахуванням інформації від юридичних радників) стає формування пропозицій та рекомендацій щодо доцільності або недоцільності пред’явлення позову про повернення активів в Україну в іноземних юрисдикційних органах.
- У разі прийняття МРГ рішення про доцільність пред’явлення позову, АРМА уповноважує юридичних радників на здійснення заходів з представництва інтересів України в іноземних юрисдикційних органах, надає їм сприяння у формуванні правової позиції, бере участь у розробці уповноваженими юридичними радниками тактики та стратегії позовної роботи.
- У разі ж прийняття МРГ рішення про недоцільність пред’явлення позову, АРМА передає всі матеріали, отримані протягом роботи міжвідомчої робочої групи до органу, який здійснює досудове розслідування у відповідному кримінальному провадженні.
Серед досить сміливих нововведень можна назвати, скажімо, залучення до процесу захисту прав та інтересів України в закордонних юрисдикційних органах юридичних та фізичних осіб (юридичних радників) за рахунок частини активів, які були фактично повернуті в Україну або ж процедуру первинного аналізу фактів, підстав, перспектив та ризиків потенційного судового процесу в іноземних юрисдикційних органах, що має здійснюватися міжвідомчою робочою групою за участі АРМА та представників сторони обвинувачення в конкретному кримінальному провадженні.
Які спірні питання містить законопроект на даному етапі його розгляду?
Положення п. 1 ч. 2 ст. 27 Проекту, що закладає основи діяльності (знову ж таки – у досить загальних рисах) міжвідомчої робочої групи, породжує перше запитання до авторів законопроекту – чому до складу такої групи входять представники трьох суб’єктів сторони обвинувачення, а саме представники органу досудового розслідування, прокуратури та, – увага – залученого оперативного підрозділу.
Не зайвим буде нагадати, що згідно положень ст. 41 КПК України, оперативні підрозділи не мають права здійснювати процесуальні дії у кримінальному провадженні за власною ініціативою, а залучення їх до провадження відбувається за письмовим дорученням слідчого, прокурора, детектива або прокурора САП. Описані норми ставлять необхідність залучення до участі у міжвідомчій робочій групі такого суб’єкта як оперативний підрозділ під великий сумнів.
Натомість позитивним кроком до удосконалення Проекту могло б стати включення до складу МРГ представників потерпілого, якого, на нашу думку, незаслужено обійшли увагою автори законопроекту.
Досить розповсюдженою підставою повернення в Україну активів є необхідність повернення/передачі їх в подальшому потерпілому, який був позбавлений правом володіти, користуватись, розпоряджатись ними незаконним шляхом. Потерпілий як ніхто інший зацікавлений у поверненні своїх активів в Україну, відтак не виключається можливість його участі і у подальших процесах, описаних у Проекті, зокрема, - і в справах, спорах, ініційованих АРМА, поруч з юридичними радниками (або навіть і замість них), що плануються до залучення пунктом 2 ч. 2 ст. 27 Проекту.
З огляду на вказане, надання права участі у робочій групі потерпілому у відповідному кримінальному провадженні (додатково закріпивши відповідні положення і у нормах КПК України) могло б стати реальним кроком для підвищення ефективності реалізації потерпілим своїх прав у кримінальному процесі.
Очолювати міжвідомчі робочу групу Проект прямо доручає Голові АРМА або його заступнику. Втім, є очевидним вже зараз, що, в разі введення у дію даного Проекту, ініціювання та участь у процесах повернення спірного майна з іноземних юрисдикцій може стати надзвичайно популярною процедурою серед органів досудового розслідування та органів прокуратури (особливо, припускаємо, – антикорупційних).
Відтак, головування у таких групах Голови Національного агентства або його заступників через передбачуване завантаження може призвести лише до їх формальної участі в таких групах і не сприятиме ефективності роботи останніх.
Для виправлення такої ймовірної ситуації право очолювати міжвідомчі робочі групи можна надати також і уповноваженим наказом Голови Національного агентства його посадовим особам (усі передумови для цього уже закріплені в ст. 11 ЗУ «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів»), що дозволить очільнику конкретної МРГ більш детально та ґрунтовно знайомитись з обставинами справи та організовувати роботу групи.
Значні запитання викликає і ряд норм щодо фінансування юридичних радників, що прийматимуть участь у роботі МРГ.
Так, з Проекту незрозуміло, коли саме та за який обсяг робіт (або за який результат) здійснюється оплата таких послуг? Чи потребуватиме оплати робота юридичних радників якщо, скажімо, за результатами роботи МРГ буде прийнято рішення про недоцільність пред’явлення позову про повернення активів у іноземних юрисдикціях? Чи відповіді на дані запитання будуть дані в кожному конкретній цивільно-правовій угоді, про необхідність укладання якої згадує Проект?
Ще одним недостатньо врегульованим моментом, на наш погляд, постають положення ч. 3 ст. 27 Проекту, в якому зазначається, що фінансування витрат, пов’язаних із залученням юридичних радників (у т. ч. детективів, експертів, консультантів) здійснюється за рахунок частини активів, які були фактично повернуті в Україну внаслідок виконання завдань, визначених у частині 1 статті 26 цього Закону.
Очевидно, що дане формулювання потребує уточнення – за який період і в якому кримінальному провадженню (в усіх без виключення?) повинні бути повернуті дані активи для можливості використання виручених за них коштів із зазначеною метою?
Що очікує на Проект надалі?
Вказаний законопроект є доволі сміливою ініціативою із введення нового інституту – регулювання участі держави України через свої органи (АРМА) та їх представників у спорах в іноземних юрисдикціях з чітко встановленою метою – повернення активів, здобутих злочинним шляхом, які походять з територіальної юрисдикції України.
Встановлення передумов такого повернення та особливостей процедури, введення поняття «юридичних радників» можна вважати прогресивним кроком у вдосконаленні законодавства про АРМА, хоча сам Проект ще має бути доопрацьований із залученням як представників АРМА та правоохоронних органів, так і за участі представників адвокатури, що здійснює захист інтересів потерпілих.
В той же час, не варто забувати, що, враховуючи характер питань, що вирішуються у даному проекті та його направленість на удосконалення саме кримінально-процесуальних правовідносин, як уже згадувалось вище, виглядає логічним комплексний підхід до запровадження нового інституту – зокрема, шляхом внесення відповідних змін до Кримінального процесуального кодексу України.
Так, на момент написання цієї статті, на офіційному порталі Верховної Ради уже з’явився текст законопроекту № 3335 від 14.04.2020 про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення ефективності діяльності Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, що стосується реформування Національного агентства та його повноважень, проте – уже більш комплексно, із внесенням змін у процесуальні кодекси та спеціальні закони.
Сподіваємось, що народні депутати уважно та з відповідальністю підійдуть до розгляду обох вказаних законопроектів в комітетах, а Комітет з питань антикорупційної політики (що є основним для обох проектів) врахує коментарі та пропозиції юридичної спільноти, що вже з’явились або неминуче з’являться найближчим часом.