В умовах українських реалій питання щодо ефективності реалізації функцій держави як власника належить до розряду риторичних, а дискусія з цього приводу має, як правило, безперспективний характер з огляду на кон’юнктурність аргументів та абстрактність предмета обговорення. НАК «Нафтогаз», ДП «Укренерго», ДП НАЕК «Енергоатом», ПАТ «ДАК «Автомобільні дороги України», ПАТ «Укрзалізниця», ДП «Адміністрація морських портів України», ДП «Укрспирт» – перелік ключових і в той же час скандально відомих держкомпаній можна продовжувати довго, але факт залишається незмінним: їхній вплив на українську економіку важко переоцінити. Так, за даними Єдиного реєстру об’єктів державної власності суб’єкти господарювання державного сектору економіки представлені станом на 01 квітня 2017 року у такому співвідношенні: 3361 державне підприємство та 263 господарських товариства, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Але якщо після прочитання назви статті у читача закралася хибка думка про те, що подібні питання його не стосуються, то радимо не поспішати з висновками, адже реформа корпоративного управління у держкомпаніях (втім, як і будь-яка державна реформа загалом) не існує у вакуумі. По-перше, зміна корпоративного управління держкомпаніями неминуче має наслідком зміну загального законодавства, яскравим виявом чого є аналізований у цій статті законопроект № 6428 від 10.05.2017, який, окрім багатьох інших аспектів, має на меті внесення змін до Закону України «Про акціонерні товариства», які торкнуться також і тих акціонерних компаній, акціонерами яких є приватні особи. А по-друге, ми є хоч і не прямими, але точно кінцевими бенефіціарами впроваджуваної реформи, адже держкомпанії не лише є джерелами наповнення бюджету, а ще й функціонують у найістотніших сферах суспільного життя, прямо впливаючи на нашу повсякденну діяльність. Що ж це за чергові зміни і яким чином вони можуть торкнутися приватного сектору? І чи має шанси на успіх чергова хвиля реформування держкомпаній?
Як усе починалось?
Реформування держкомпаній є давно назрілою проблемою, а питання щодо їхньої надмірної кількості і недостатньої ефективності підіймаються вже протягом кількох років. Наприклад, за інформацією Рахункової палати України лише за перше півріччя 2016 року кількість працюючих суб’єктів господарювання державного сектору економіки зменшилася з 1829 до 1801, а прибуткових – з 1222 до 1200. Але деструктивні тенденції даються взнаки не тільки з огляду на невтішні дані статистики, які лише фіксують на папері числове вираження прискореної деградації. Справа в тому, що неефективне управління держвласністю має очевидні негативні наслідки в діяльності держкомпаній майже у будь-якому секторі економіки, адже саме вони у своїй переважній більшості стали продовженням тих держорганів, у компетенції яких тривалий час перебувало управління ними, а такі суто «державницькі» атрибути, як корупція, бюрократія, «телефонне право», неефективне використання ресурсів, обтяження надмірними соціальними зобов’язаннями часів «старого й доброго» соціалістичного минулого, досконало були перенесені до сучасного стилю корпоративного управління окремими держкомпаніями.
Підґрунтя для проведення реформування управління держкомпаніями було закладено ще у 2014 році під час затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України, а також підкріплено зобов’язаннями за Меморандумом про економічну та фінансову співпрацю між Урядом України та Міжнародним валютним фондом від 27 лютого 2015 року (пункт 36). Більш окреслених рис реформа держкомпаній набула 27 травня 2015 року, коли розпорядженням Кабінету України № 662-р було затверджено Стратегію підвищення ефективності діяльності суб’єктів господарювання державного сектору економіки, одним зі шляхів досягнення якої передбачалося удосконалення корпоративного управління суб’єктами господарювання, зокрема, шляхом підвищення прозорості діяльності суб’єктів господарювання, узгодження інтересів керівництва та суб’єктів управління об’єктами державної власності, створення наглядових рад та введення до їх складу незалежних директорів, визначення чітких цілей діяльності суб’єктів господарювання. Ці напрями було визначено з урахуванням керівних принципів та рекомендацій Організації економічного співробітництва та розвитку (далі – ОЕСР). Частина необхідних заходів для запровадження визначених принципів вже була реалізована, зокрема, в аспекті законодавчих змін щодо запровадження наглядових рад, проведення конкурсних відборів для керівників та збільшення прозорості держкомпаній. Однак з метою поглиблення реформаційних процесів 10 травня 2017 року до парламенту було внесено проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення корпоративного управління юридичних осіб, акціонером (засновником, учасником) яких є держава (реєстр. № 6428), якому судилося стати черговим етапом у реформуванні корпоративного управління державними підприємствами.
Розмежування компетенції загальних зборів та наглядової ради
Керівними принципами ОЕСР щодо корпоративного управління підприємств з державною участю передбачено, що держава повинна виступати як активний і поінформований власник, однак при цьому оперативне управління діяльністю держкомпанії повинно доручатися професійним та компетентним членам ради директорів задля уникнення з боку держави конфлікту інтересів як регулятора і як власника. Тобто, враховуючи логіку та спрямованість принципів корпоративного управління ОЕСР та адаптуючи її до українського законодавства, саме наглядова рада держкомпанії має стати особливим посередником між суспільством та керівництвом держкомпанії і покликана сприяти розбудові довіри громадськості до підприємств з державною участю та відповідно до держави як справедливого та ефективного власника загалом. Відправним пунктом для досягнення такої мети є зміщення центру впливу з держави як акціонера та подальше розширення компетенції наглядової ради, яка на сьогодні поки що залишається обмеженою. Наглядова рада, користуючись своїм незалежним становищем та базуючись на професійному підході, покликана стати фільтром для тих рішень, які прийматимуться правлінням (менеджментом) держкомпаній.
При цьому з такою метою зміни вносяться не тільки до Закону України «Про управління об’єктами державної власності», але й у Закон України «Про акціонерні товариства». Зокрема, передбачається звузити компетенцію загальних зборів, передбачивши, що вони можуть вирішувати будь-які питання діяльності акціонерного товариства, крім тих, що згідно зі статутом віднесені до виключної компетенції наглядової ради. Водночас у власників-акціонерів завжди залишається можливість внесення змін до статуту таким чином, аби відреагувати на ризикові ситуації, які ставитимуть під сумнів можливість довіри до членів наглядової ради, однак можна спрогнозувати, що такий підхід при зміні розподілу компетенцій буде більш зваженим і публічним, що зменшить можливі зловживання у цьому напрямі.
У той же час законопроектом передбачається закріпити, можливо, на перший погляд дещо наївне положення про те, що кожен член наглядової ради держкомпанії під час виконання своїх обов’язків діє самостійно та в інтересах відповідної держкомпанії. Однак більш прискіпливий та глибокий аналіз наведеного положення поступово приводить до формування думки, яку і мали на меті автори законопроекту, – мова йде про докорінну зміну філософії управління, моделювання ідеалу, вчитися втілювати який доведеться наступному поколінню управлінців держкомпаній.
Політика власності як стратегічний документ держкомпанії
Перебування будь-якого майна у державній власності має бути обґрунтованим. Так, Керівними принципами ОЕСР передбачено, що держави повинні обережно оцінювати і розкривати цілі, які виправдовують перебування відповідного майна у державній власності і які мають бути розкритими для широкої громадськості.
На виконання зазначених вимог законопроектом пропонується доповнити положення статті 4 Закону України «Про управління об’єктами державної власності» нормою, згідно з якою суб’єкти управління об’єктами державної власності здійснюють свої повноваження не тільки відповідно до законодавства і статуту, а ще й з урахуванням основних засад здійснення державної власності, так званої політики власності. В основних засадах здійснення державної власності, зокрема, визначатимуться:
- основні цілі, згідно з якими держава володіє суб’єктами господарювання державного сектору економіки;
- очікувані результати їхньої діяльності;
- принципи та механізми їхнього корпоративного управління.
Слід зазначити, що наразі своєрідним «пілотним» проектом реформованої моделі корпоративного управління є НАК «Нафтогаз», політика власності щодо якої визначається постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 351 «Про затвердження основних засад здійснення державної власності щодо публічного акціонерного товариства “Національна акціонерна компанія “Нафтогаз України”». Цей документ відверто важко назвати ідеальним, однак сам факт його наявності є своєрідним маркером руху до планового реформування.
Однак проблема полягає у тому, що політика власності за довільного тлумачення може перетворитися на політику поєднання непоєднуваного: уся історія людства засвідчує, що не можна одночасно втілити ідеали соціальної держави з традиційно патерналістськими функціями та водночас забезпечити функціонування економіки за принципами laissez-faire. Як завжди, істина десь посередині, і питання є значно глибшим та потребує виваженого, системного підходу, а розробка та затвердження політик власності стане тестуванням зрілості державних підходів та розуміння економічних процесів, адже неузгодженість державної політики щодо подальшої «долі» державних підприємств того чи іншого сектору економіки деталі частіше стає на заваді конструктивному обговоренню можливих варіантів розвитку галузі, зокрема, із залученням приватних інвестицій.
До прикладу, досить показова ситуація наявна у портовій сфері, адже, з одного боку, Закон України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» блокує можливість приватизації державних стивідорних компаній. У 2012 році такі компанії були включені до Переліку об’єктів права державної власності, які можуть надаватися в концесію. Аналогічним чином визначено майбутнє для держпідприємств – морських портів і Стратегією розвитку морських портів України на період до 2038 року. Але у 2014 році Коаліційною угодою визначено новий вектор розвитку – шляхом приватизації державних стивідорів, що також відображено і у більш пізній постанові Кабінету Міністрів України № 271 від 12 травня 2015 року «Про проведення прозорої та конкурентної приватизації у 2015-2017 роках», на виконання якої Фонд держмайна продовжує щороку включати державні стивідорні компанії до переліків об’єктів, які підлягають підготовці до продажу та приватизації після змін законодавства (наприклад, Додаток 3 до наказу Фонду державного майна України від 01.03.2017 № 336). І це при тому, що вся попередня база є чинною, а 2016 року Світовий банк поглиблено вивчає та аналізує потенційні концесійні проекти у трьох українських портах, а при Міністерстві інфраструктури України функціонує спеціальний проектний офіс SPILNO, який вже готує (!) порти до концесії. Ось такий класичний приклад неузгодженості політики власності. Політичні ігри? Неузгодженість між кількома органами, коли «права рука не знає, що робить ліва»? Можливість зробити «крок назад» і переграти зроблені заяви? Чи відверта халатність при формуванні стратегії власника?.. Наразі немає сенсу шукати причини, але є сенс формувати такі механізми, які здатні були б посилити спроможність прогнозування розвитку держкомпаній, і затвердження політик власності щодо кожної державної компанії є хоч і тривалим, однак стратегічно важливим процесом, ризиком для успішності якого може бути лише формальний підхід або ж завищені нереалістичні очікування заради догоджання довірливому електорату.
Зміна підходів до фінансових питань
Законопроектом передбачаються зміни у порядку затвердження фінансових планів, зокрема, скасування формального затвердження фінпланів Кабміном і передбачення єдиного принципу, за яким головний документ держпідприємства безпосередньо затверджуватиметься органом, до сфери управління якого воно належить (у разі необхідності це положення може бути адаптоване на рівні статуту держпідприємства). Така зміна має на меті прискорення погоджувальних процедур і усунення формального підходу до розробки фінплану. Так, за даними Рахункової палати України, яка у 2016 році провела масштабний аудит ефективності планування і своєчасності надходжень до бюджету відрахувань держкомпаній, Кабінетом Міністрів України жодного фінплану монополістів на 2014-2016 роки не затверджено вчасно і значна їх частина не затверджена взагалі. Тож оптимізація шляхом скорочення зайвої ланки є нагальною потребою.
Іншою пропозицією законопроекту є відмова від традиційних ревізійних комісій і заміна їх службами внутрішнього аудиту, які обов’язково утворюються наглядовою радою акціонерного товариства. Але при цьому законопроект залишає достатню свободу для акціонерних товариств і надає їм можливість для адаптації структури своїх контрольних органів до власних потреб на рівні статуту.
Окремі норми законопроекту присвячені врегулюванню фіскальних ризиків, які виникають у зв’язку з діяльністю держкомпаній і необхідність мінімізації яких передбачено Стратегією реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки. Проектом передбачається необхідність затвердження методики оцінки таких ризиків Кабміном та здійснення оцінки таких ризиків уповноваженими органами. Тобто закладається фундамент для глибшого аналітичного аналізу при плануванні діяльності держкомпаній, однак, так само як і попередні пропозиції законопроекту, реальне втілення зазначених норм вимагатиме готовності держорганів підходити до вирішення питань неформально та максимально компетентно. А тому існує значний ризик дискредитації пропонованих змін у зв’язку з банальною неготовністю держорганів чи держкомпаній до застосування подібних норм.
To be continued...
Попри важливість і системність тих пропозицій, які були представлені у проекті № 6428, залишається низка питань, які тільки підлягають перегляду та подальшому вирішенню. Так, слід наголосити і на тому, що корпоративне управління держкомпаніями є частиною єдиного комплексного процесу і нерозривно пов’язане з бюджетним процесом, що викликає необхідність перегляду дивідендної політики держави, яка на сьогодні, керуючись короткостроковою метою наповнення казни, цілковито нехтує наслідками свого підходу для підвищення капіталізації підприємств державного сектору економіки шляхом реінвестування зароблених держкомпанією коштів у довгострокові інвестиційні проекти. Законопроектом передбачається консолідована сплата дивідендів державними підприємствами та їхніми дочірніми компаніями, і це безперечно вже є покращенням. Однак у той же час слід враховувати, що на цей день норма відрахувань до державного бюджету становить 75 відсотків чистого прибутку (доходу) державних унітарних підприємств, а базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, зокрема за результатами 2016 року для господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, становить 50 відсотків.
Іншим питанням, яке гостро стоїть на порядку денному, є забезпечення прозорості управління держкомпаніями. Саме прозорість унеможливлює корупцію. Проте будь-яка прозорість не матиме жодного ефекту, якщо суспільство не готове сприймати й аналізувати ситуацію, а також бути активним учасником реформаційних процесів. Слід зауважити, що жодній законодавчій реформі, жодному проекту закону не під силу змінити філософію державного управління. Така філософія не прописується у законі (хоча наявність чітко визначених меж опосередковано може сприяти формуванню), а напрацьовується винятково практикою і невпинною, копіткою роботою.
Підсумовуючи, констатуємо, що законопроект № 6428 не має на меті здійснення реформи у її звичному розумінні, адже реформа держкомпаній вже почалась і триває. Насправді мета законопроекту полягає зовсім в іншому – поглибити, закріпити і стимулювати до розвитку наявні процеси та створити належні умови для практичної реалізації тих положень, частина з яких поки лише зафіксована на папері, а інша частина тільки починає кристалізуватися у подальші напрацювання та законодавчі зміни. Процеси зміни глибинної філософії корпоративного управління держкомпаніями перебувають лише на початковій стадії. Але саме обережні, виважені і точкові вдосконалення законодавства є найменш шкідливим варіантом дій, адже будувати нову систему значно складніше, ніж критикувати існуючий стан речей та неефективність менеджменту держкомпаній. У той же час слід пам’ятати, що реформа відбувається не на папері, а у свідомості, і тому практична реалізація закладених у законопроект принципів цілковито залежатиме від розуміння актуальних реформаційних процесів, готовності до компромісів та узгодженості дій між представниками державних органів, керівництвом держкомпаній, членами наглядових рад та суспільством як кінцевим власником усіх державних активів.