Acquis ЄС — це сукупність законодавства, яке регулює діяльність Європейського Союзу в різних сферах, зокрема економіку, право, соціальну політику, охорону навколишнього середовища тощо. Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини.
Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! Традиційно нові держави-члени стають частиною правового порядку Європейського Союзу з дати вступу, що відповідає принципу негайної дії права ЄС. Відповідно до ст. 288 Договору про функціонування Європейського Союзу нові держави-члени є адресатами постанов, директив, рішень, рекомендацій і висновків. Наприклад, Хорватія під час свого вступу до ЄС зобов’язана була вживати внутрішні заходи для виконання директив і рішень. Це поєднувалося зі стандартним зобов’язанням повідомляти про ці заходи Європейську комісію до дати вступу. Хорватія також була зобов’язана скасовувати положення національного законодавства, які копіюють положення законодавчих, імплементаційних і делегованих нормативно-правових актів ЄС. Україна багато років прагне членства в Європейському Союзі, і офіційна рекомендація Єврокомісії почати переговори про вступ України до ЄС, про яку президентка Урсула фон дер Ляєн повідомила особисто Президенту України в Києві 8 листопада 2023 року, наблизила Україну до бажаної мети. Навіщо це потрібно? Насамперед слід зазначити, що гармонізація законодавства — складний процес, метою якого є однаковий вплив на суспільні відносини в Україні, у 27 державах-членах ЄС, ще у трьох державах-членах Європейського економічного простору. Опосередковано та частково схожих результатів правового регулювання можна очікувати у Швейцарії (член Європейської асоціації вільної торгівлі) та у Сполученому Королівстві, а також у державах-кандидатах на вступ, до яких наразі належать шість державних утворень Західних Балкан, Туреччина та Молдова. В результаті утворюється конгломерат норм різного рівня, що потребує низки органів з перевірки та застосування на національному та міждержавному рівнях. Тобто не йдеться про універсальне і єдине правило, немає й ідеального зразка чи «золотого стандарту» гармонізації, з якого Україні можна було б скопіювати свій шлях. Проте масиви нормативно-правових актів та цілі правові системи різних держав або суб’єктів після гармонізації мають якісно більше взаємної сумісності та відповідності, ніж до чи без гармонізації. Тож гармонізацію можна пояснити не лише як мету, але і як характеристику процесів та механізмів у правовій системі, спрямованих на зменшення розбіжностей і вирішення суперечностей у правових нормах. Гармонізація законодавства необхідна для забезпечення функціонування єдиного ринку ЄС з вільного руху товарів, послуг, капіталу та людей між країнами-членами ЄС. Щоразу, коли держава-член чи орган ЄС бачить перешкоду для господарського обігу, вони узгоджують єдині для всіх заходи у вигляді акта з прямим застосуванням (регламент Ради ЄС чи акти колективних органів, таких як Рада міністрів) або єдині принципи у вигляді директив, технічних стандартів та інших делегованих актів Комісії та регуляторів (ЕВА, ЕІОРА, ESMA, Агенції з атомної енергії), що підлягають перенесенню — імплементації у законодавство держав країн-членів шляхом, зокрема, транспозиції. Ці акти виправляють наявні викривлення дизайну ринку та системну дискримінацію учасників одночасно в усьому просторі єдиного ринку ЄС. Отже, гармонізація законодавства має низку переваг для України і до вступу. Вона сприяє її економічному розвитку, бо виправляє системні помилки організації ринків, адже ЄС є найбільшим торговим партнером України. Тож гармонізація законодавства дасть змогу українському бізнесу швидше привести свою діяльність у відповідність до європейських норм, що в майбутньому сприятиме більшій конкурентоздатності на європейському ринку. Іншими словами, суб’єкти господарювання почуватимуться в Європейському Союзі як удома ще до остаточного злиття українських ринків із ЄС. Крім суто господарських аспектів, гармонізація законодавства також важлива для фундаментальніших правових інститутів і процесів, що забезпечують верховенство права в ЄС та його державах-членах: судоустрою, незалежності гілок уряду, рівності державної та іншої форм власності тощо. Норми права Європейського Союзу мають однаково застосовуватися в усіх країнах, що входять до спільноти. Отже, гармонізація законодавства України з acquis ЄС сприяє зміцненню верховенства права в Україні. Зрештою, гармонізація законодавства сприяє інтеграції України з ЄС як важливим актором на міжнародній арені, що матиме вирішальні політичні та правові наслідки для зовнішніх відносин як України, так і Європейського Союзу, зокрема у безпековій сфері. Природно, що гармонізація законодавства з безпекової та зовнішньополітичної галузі зробить з України надійнішого і передбачуванішого гравця, а отже, вагомішу «м’яку» та «жорстку» силу держави. Які є виклики? Процес гармонізації законодавства з acquis ЄС є складним і тривалим, але аж ніяк не новим. Необхідність гармонізації передбачена для України положеннями Угоди України про асоціацію з Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, підписаної 2014 року. Успішне здійснення гармонізації дасть змогу Україні стати повноправним членом євроспільноти. До Угоди про асоціацію (від 2014 року) схожі обов’язки було передбачено Угодою 1994 року про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їхніми державами-членами. З 2018 року команда INTEGRITES залучена до процесу гармонізації безпосередньо — у взаємодії з урядовими агенціями України. На початку 2022-го юристи фірми взяли участь у підготовці відповідей до опитувальника Єврокомісії, що є складовою частиною моніторингу Європейським Союзом готовності України набути статус кандидата у члени, з кінця 2022 року до сьогодні дослідили, наскільки українське законодавство про організовані товарні ринки відповідає acquis ЄС (спойлер — переважно відповідає) в межах проєкту з підтримки Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку України в поліпшенні товарних енергетичних ринків України та організованої торгівлі товарною продукцією (проєкт фінансовано коштом Європейського Союзу). На нашу думку, основною відмінністю гармонізації для набуття членства в ЄС є значно більша кількість законодавчих змін. Навіть менший обсяг змін, за Угодою про асоціацію, був і залишається непростим завданням, оскільки вимагає консенсусу між різними політичними силами. Але з перспективи 2023 року бачимо, що найскладніше давалися зміни в 1990-х, а далі процеси лише треба масштабувати. І навіть політичний консенсус, хоч і є складним, значно легший відтоді, як європейська інтеграція стала основним вектором зовнішньої політики, а прихильники багатовекторності чи СНД і подібних проєктів становлять меншість політичного представництва в Уряді України. Для системної роботи із величезною — в десятки тисяч — кількістю актів acquis ЄС виконавчі органи Уряду України повинні створити великий кадровий резерв, але також залучити (на регулярній основі через робочі групи) фахівців з європейського та українського законодавства з комерційного та неурядового секторів, освіти й медичних установ тощо, аби координувати запровадження та готуватися до виконання в Україні гармонізованих норм acquis ЄС. Обсяг годин, витрачених на координацію, буде в багато разів більшим за години голосувань у законодавчому органі чи в Кабінеті Міністрів та кожному з центральних органів Уряду. Звичайно ж, прагматичним підходом буде розділити пакети інтеграції. Передусім це мусить бути єдиний ринок ЄС: конкуренція, рух товарів, капіталів і робочої сили, спеціальні глави про транспорт, митні органи, бюджети, безпеку, інтеграцію правосуддя. Далі — єдина валюта (Єврозона) та єдиний візовий простір (Шенгенська зона). Потрібно свідомо розставляти пріоритети, адже без єдиного ринку неможливе запровадження євро, але низка держав-членів чудово почувається поза Єврозоною. Казус Чорногорії — її національною валютою від дня незалежності є євро, навіть до початку переговорів про членство в ЄС. Крім суто нормотворчого аспекту, є проблема й у часі адаптації. Україна в ідеалі мусить запровадити аналог в Україні acquis ЄС ще до моменту ратифікації угоди про набуття членства в Європейському Союзі (УНЧ). Це досить дорого, адже Україна не може використовувати синергії колективних органів ЄС. Наприклад, acquis ЄС покладає певну функцію на Єврокомісію чи Європейський орган банківського нагляду (European Banking Authority), який утримують спільно коштом 27 країн. Натомість Україна мусить створити аналогічну функцію, власним коштом відтворити дворівневу структуру (національну та наднаціональну) в межах, скажімо, НБУ, щоб згодом, після набуття членства, цю функцію ліквідувати, адже вона повернеться до Єврокомісії чи ЄОБН відповідно. При цьому кошти на ліквідацію теж потрібні власні. Подібно працює імплементація в законодавство України тих норм acquis ЄС, які мають пряму дію. Переважно йдеться про регламенти ЄС. Тобто Україна ухвалює закон чи розділи закону, які діють лише до набуття членства, а в день святкування вступу вони мають втратити чинність. Звичайно ж, не самі собою, а в силу спеціальної норми, яку теж треба ухвалити разом із законом. Отже, чимало змін і зусиль з гармонізації законодавства матимуть тимчасовий, так би мовити, тренувальний характер. Значного ресурсу на шляху до гармонізації національного законодавства та acquis ЄС вимагає здійснення правильного перекладу українською мовою всіх нормативних актів, що необхідно для правильного їх тлумачення при приведенні у відповідність національного законодавства, оскільки наявність перекладеного та опублікованого acquis ЄС — це одна сторона медалі, а якість перекладу — інша. Здебільшого поза контролем України буде переклад її законодавства 27 мовами держав-членів: він здійснюватиметься, найімовірніше, коштом і силами органів ЄС. Цим буде усунуто проблему ширшого, загальнокультурного значення — обмежена кількість перекладачів європейськими мовами з української. Цією проблемою мусило б уже десятиліття опікуватися Міністерство культури та інформаційної політики (давати гранти і замовлення на переклади українських творів, створення українських перекладів цивілізаційних шедеврів) разом із Міністерством освіти та науки, відповідальним за навчання, обміни та стажування фахівців з літературного перекладу, упорядкування та видання словників тощо. Криза, однак, надає нові можливості, зокрема для штучного інтелекту (програм-перекладачів), до розробки яких долучилися українські лінгвісти. На прикладі Хорватії та інших держав, що набували членство в ХХІ столітті, можна побачити, що серйозною проблемою для них була власна публікація Офіційного журналу Європейського Союзу мовами нових держав-членів. Хоча майже напевно щоденні випуски Офіційного журналу виходитимуть українською мовою з дати вступу, вони міститимуть тексти лише acquis ЄС, прийняті після вступу України. Саме публікація попередніх acquis у спеціальному випуску Офіційного журналу традиційно залишалася серйозною проблемою, не кажучи вже про непропорційно великі витрати як для новоприбулих і старших членів, так і для органів та бюджету Європейського Союзу загалом. Будь-які затримки з публікацією, особливо щодо нормативно-правових актів ЄС, підірвуть ефективність і виконання законодавства ЄС в Україні. Як відомо з практики Суду ЄС, такі неопубліковані правові акти не можуть бути використані державними органами проти фізичних осіб, навіть якщо дії останніх прирівнюються до обходу або порушення права ЄС. Цей однозначний висновок випливає зі справи C-161/06 «Скома-Люкс», і його широко дотримуються не лише суди восьми країн Центральної та Східної Європи, які приєдналися до Європейського Союзу у 2004 році, але й болгарська та румунська судові системи. Також, беручи до уваги обмежені знання іноземних мов українськими суддями, важливо перекласти правові позиції судових органів, що має передувати вступу до ЄС. Відсутність перекладених судових рішень є серйозною і водночас недооціненою проблемою, що впливає на виконання законодавства ЄС. З нашого досвіду ми бачимо термінологічний розрив між офіційними перекладами acquis ЄС і законодавством України — в однакових нормах застосовано різні, хоча синонімічні слова. Тобто потрібен процес узгодження термінів або на етапі ухвалення закону, або оновлення офіційного перекладу acquis ЄС українською ще до опублікування нового національного акта. Поза зоною нашого аналізу поки що залишалося законодавство 27 держав-членів ЄС у частині acquis ЄС, яке імплементовано у національне право. Адже під час переговорів Україна має можливість висувати вимоги та заперечення до кожної з країн, що стане стороною УНЧ. Окрім того, кожна держава-член матиме свої уточнення та застереження до законодавства України в частині вже імплементованій і такій, що підлягатиме гармонізації. Отже, уточнимо: цивільне суспільство України, суб’єкти господарювання, урядові органи повинні вивчити не лише умовну директиву, але і 27 варіантів її імплементації в закони та підзаконні акти кожної нації. Множимо на десяток тисяч і отримуємо сотні тисяч, можливо, мільйони документів лише в назвах. Хороша новина для юридичної галузі, адже універсальний знавець acquis ЄС у контексті вступу України якщо і з’явиться, то буде передпенсійного віку. Погана новина — проголошена мета України стати членом ЄС за два роки суперечить сучасним знанням про час і простір. Або ж йтиметься про дуже особливе членство. Який прогрес зроблено? Досі обсяг законодавства України, який підлягає трансформації, та сукупність acquis Європейського Союзу, що визначає каркас для адаптації, встановлювалися положеннями Угоди про асоціацію, яка ґрунтується на досягненнях Угоди про вільну торгівлю. На відміну від УНЧ (35 глав), Угода про Асоціацію охоплює 28 царин, причому вони включають основи як політичного союзу (пріоритет правової держави, зовнішня політика, система юстиції), так і економічного (вільний доступ до ринків, механізми захисту торгівлі, митні послуги, права на інтелектуальну власність, транспорт, енергетика тощо). УНЧ також містить інституційні розділи: участь у Європарламенті, в Європейській Раді (рівні представництва, головування), окремий Директорат у Єврокомісії, участь у спільній бюджетній і фіскальній політиці тощо. З 1998 року (ратифікації Угоди про вільну торгівлю) Україна зробила значний прогрес і прийняла низку законів та підзаконних актів, які відповідають acquis ЄС. Однак ще багато роботи залишається зробити навіть за ратифікованими угодами. На підставі звітів Міністерства юстиції України, за результатами проведення оцінки разом із пропозиціями щодо приведення галузевого законодавства України у відповідність до вимог acquis ЄС, можна переконливо стверджувати, що гармонізація законодавства ще далека від завершення. Українське законодавство має відповідати нормам права Європейського Союзу, але ступінь цієї відповідності не є чітко визначеним. ЄС не вимагає від України стовідсоткової ідентичності, оскільки розуміє, що це не завжди можливо і навіть не бажано. Адаптація законодавства може враховувати умови розвитку України та її національну специфіку, передбачати перехідний період (тимчасовий виняток) з окремих напрямів уже після набуття членства в ЄС. Також важливо, щоб адаптована норма була інтегрована в загальний національний масив нормативно-правових актів. Окрім того, ЄС наразі не має інструментів контролю та примусового виконання державою- членом своїх обов’язків з гармонізації. Тобто після набуття членства в ЄС Україна (чи будь-який інший з нинішніх 27 членів) гіпотетично може скасувати будь-який (чи будь-які) законодавчі зміни, пов’язані з гармонізацією acquis ЄС. Авжеж, залишається гіпотетична можливість денонсації УНЧ, але для цього потрібен консенсус всіх 27 держав-членів, тож можна передбачити, що за наявності десятків тисяч актів acquis ЄС поріг денонсації за їх невиконання буде досить високим або ж невиконання мусить бути вкрай дошкульним. На користь декларативності зобов’язань про гармонізацію після набуття членства свідчать численні приклади за останні 15 років: слабкі зусилля Румунії та Болгарії у боротьбі з корупцією, порушення Грецією фіскальної та бюджетної дисципліни, порушення Польщею та Угорщиною вимог до незалежності трьох гілок уряду. До речі, для переговорів Україна повинна підтримувати й відповідати щонайменше Копенгагенським критеріям, встановленим Європейською радою в Копенгагені в 1993 році, згідно з якими країна-кандидат повинен мати: стабільність інституцій, що гарантують демократію, верховенство права, права людини та повагу до прав меншин; функціонуючу ринкову економіку та здатність справлятися з конкурентним тиском і ринковими силами всередині ЄС; здатність брати на себе зобов’язання, пов’язані з членством, зокрема здатність ефективно впроваджувати правила, стандарти та політику, які складають сукупність acquis ЄС, а також дотримання цілей політичного, економічного та монетарного союзу. Ці критерії встановлено декларацією у 1993 році, на рік пізніше за критерії членства у Маастрихтській угоді. Але, як бачимо, значно легше зупинити процес переговорів про членство, ніж вже набуте членство. Тож із кількох аспектів, розглянутих вище, зусилля України з гармонізації національного законодавства є навіть важчими у статусі кандидата, ніж у статусі члена. Але, зрештою, хотілося б мати проблеми держави-члена, бо вони характеризуватимуть українську націю як краще суспільство, а українських правників — як фахівців, які змогли подолати проблему Вавилонської вежі, ймовірно, незадовго до її трансформації.
01 грудня 2023, 19:28