Сьогодні ринок відновлювальної енергетики (далі — ВДЕ) в Україні переживає достатньо складні часи. З одного боку, відбувається активізація будівництва об'єктів ВДЕ, залучення сотень мільйонів євро іноземних інвестицій, участь відомих світових компаній у реалізації проектів в Україні. З іншого боку, існує загроза стабільності роботи ринку електричної енергії, про що неодноразово зазначали в експертному середовищі.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Встановлений для стимулювання ринку ВДЕ «зелений» тариф виконав своє призначення — запустив розвиток ринку і залучення інвестицій та наразі втрачатиме свою дієвість через здешевлення технологій, зростання конкурентоспроможності учасників ВДЕ. Цю тенденцію потрібно враховувати. Будь-які зміни є достатньо болісними для ринку, але водночас вони є необхідною складовою його розвитку. Учасники ринку підтримують ідею щодо прийняття нового закону та впровадження нової системи ціноутворення для ВДЕ.
20.12.2018 р. в першому читанні був прийнятий Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення конкурентних умов виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії №8449‑д (далі — Законопроект), на підставі якого поряд з нинішньою системою «зелених» тарифів передбачається запровадження нової моделі підтримки виробників електричної енергії з альтернативних джерел енергії у формі аукціону з розподілу квоти підтримки (далі — аукціон).
Ця подія є логічним завершенням тривалих дискусій про необхідність запровадження більш ефективних форм державної підтримки ринку ВДЕ та «зеленої» енергетики загалом. Також це свідчить про узгодження загального бачення найбільш дієвих правил та процедур проведення аукціонів, метою яких є максимальне врахування і збалансування інтересів учасників ринку, інвесторів, держави та споживачів електроенергії, які до цієї події залишалися контроверсійними в межах сімох альтернативних законопроектів.
Що таке «зелені» аукціони?
Сутністю нової системи підтримки виробників електричної енергії з альтернативних джерел енергії є набуття ними права на підтримку за результатами аукціону шляхом гарантування викупу всього обсягу електричної енергії, відпущеної такими виробниками, за аукціонною ціною, визначеною за результатами аукціону, на підставі укладеного між учасником-переможцем та гарантованим покупцем (ДП «Енергоринок») договору про купівлю-продаж електричної енергії.
Законопроект у редакції до другого читання визначає обов'язковою участь в аукціоні для учасників ринку ВДЕ, які мають намір виробляти електричну енергію на об'єктах електроенергетики або їх чергах, потужністю для СЕС — більше ніж 1 МВт, для ВЕС (у тому числі для об'єктів з однією вітротурбіною, незалежно від потужності) — більше ніж 5 МВт. Платформою для проведення аукціонів запропонована електронна торгова система «Prozorro». Аукціон одноетапний, закритий. Переможці визначаються за результатами одночасного розкриття технічних та цінових пропозицій. Єдиний критерій вибору переможців — ціна.
Визначаючи переваги нової системи підтримки у порівнянні з чинними «зеленими» тарифами, варто зазначити, що строк дії «зеленого» тарифу, відповідно до Законопроекту, залишається обмеженим до 31.12.2029 р., протягом якого передбачене зниження його ставок для всіх видів генерації. Строк надання «зеленого тарифу» є його головним недоліком та водночас визначає основну перевагу нової системи підтримки «гравців» ринку ВДЕ у формі аукціонів з розподілу квоти підтримки, яка надається на строк 20 років у фіксованому розмірі. Тривалі, сталі та прозорі умови отримання підтримки обумовлюють інвестиційну привабливість системи аукціонів, яка надає інвесторам гарантії ефективності внесків, можливість спрогнозувати та зважити інвестиційні прибутки й ризики. Також це сприятиме полегшенню отримання дешевих кредитних ресурсів на реалізацію проектів у сфері ВДЕ, що поряд з інтенсивним технологічним розвитком галузі забезпечить здешевлення реалізації таких проектів та стимулюватиме активну конкуренцію учасників ринку ВДЕ.
Основною перевагою аукціонів над «зеленими» тарифами є створення умов для конкуренції між учасниками ринку ВДЕ за нижчу ціну, що зумовить досягнення балансу інтересів на ринку, подальший розвиток відновлюваної енергетики та зменшення навантаження на ціну електроенергії.
Протягом тривалого часу точилися дискусії навколо запровадження нової системи підтримки ВДЕ. Законотворці, експертні організації, міжнародні та національні інвестори, фахівці галузі здійснили ґрунтовний аналіз численних переваг і недоліків системи аукціонів та усвідомили незворотність її запровадження. Сьогодні не зупиняється робота над вдосконаленням правил та процедури проведення аукціонів, закладених у Законопроекті, який готується до другого читання. В межах цієї статті ми хочемо зробити короткий аналіз значних, на нашу думку, ризиків запровадження нової моделі підтримки «зеленої» енергетики, які законотворці, на жаль, не врахували на етапі підготовки Законопроекту до фінального ухвалення, хоча ми розуміємо, що деякі ризики неможливо нівелювати в Україні, поки не будуть проведені відповідні реформи.
Влада втрачає свою чарівність, якщо нею зловживати
Встановлення квоти підтримки
Законопроект визначає, що щорічні квоти підтримки встановлюються Кабінетом Міністрів України не пізніше ніж 1 грудня на наступні 5 років. При цьому підставою для встановлення квот є подання Міненерговугілля з пропозиціями щодо розміру щорічних квот підтримки, яке готується на підставі пропозицій оператора системи передачі (НЕК «УКРЕНЕРГО») та Держенергоефективності України.
Отже, у порівнянні з чинною процедурою встановлення «зеленого» тарифу, до якої залучений лише один орган державної влади, що приймає відповідне рішення (НКРЕКП), реалізація нової системи підтримки у формі аукціону фактично залежить від політичної волі, дій та рішень чотирьох уповноважених органів державної влади.
Тобто сьогодні вплив держави на реалізацію суб'єктом господарювання законного права на отримання «зеленого» тарифу є мінімальним. Оскільки «зелені» тарифи визначені на нормативному рівні, роль НКРЕКП полягає лише у прийнятті рішення щодо встановлення або відмови у встановленні «зеленого» тарифу. При цьому єдиною підставою для відмови НКРЕКП у встановленні «зеленого» тарифу є надання суб'єктом господарювання не повного пакета документів, яких вимагає закон, або встановлення недостовірної інформації у таких документах.
Натомість глобальна залученість державних інституцій у процедуру встановлення квот підтримки для аукціону, закладена в Законопроекті, містить ризики зриву або несвоєчасного проведення аукціонів у зв'язку з не встановленням або несвоєчасним встановленням квот підтримки. Водночас, очевидно, що ефективні важелі впливу на органи державної влади, від яких залежить прийняття рішень, необхідних для старту аукціону, відсутні у потенційних учасників аукціону. Так само як малоперспективним є притягнення уповноважених державних органів до відповідальності за неправомірну бездіяльність.
У такому випадку на етапі, коли потенційний учасник аукціону відповідно до нормативних вимог завершує оформлення прав на земельні ділянки для будівництва об'єкта альтернативної енергетики, укладає договір про приєднання об'єкта електроенергетики до електричних мереж та отримує кредитування або іншу інвестиційну підтримку на реалізацію проекту, залишаються неконтрольовані ризики вимушеного зупинення суб'єктами господарювання реалізації відповідних проектів через відсутність політичної волі уповноважених державних органів на прийняття необхідних рішень. Зазначене може обумовити заподіяння потенційним учасникам аукціону значних матеріальних збитків (зокрема, у вигляді недоотриманого доходу) та значно знижує інвестиційну привабливість реалізації проектів у сфері ВДЕ.
Тотальна залежність ринку ВДЕ від держави обумовлює ризики здійснення державного тиску та маніпулювань щодо потенційних учасників ринку ВДЕ, обмеження вільної господарської діяльності суб'єктів ВДЕ та закладання корупційної складової у реалізацію законних прав учасників ринку. Наше бачення мінімізації вищевказаних ризиків полягає в обмеженні повноважень органів державної влади на прийняття рішень щодо встановлення квот підтримки щонайменше шляхом нормативного закріплення чітких параметрів, умов та принципів визначення розміру квот уповноваженими органами, хоча ми розуміємо, що наразі визначати такі параметри достатньо важко.
Бути першими хочуть всі, але чи дозволять перші?
Аукціонна ціна як гарантія конкуренції
Аукціонна ціна для кожного учасника-переможця визначається на рівні його цінової пропозиції. Перевагою аукціонної ціни для переможця є те, що вона визначається в перерахунку на одну з найбільш стабільних світових валют та фіксується на весь період надання підтримки, що збільшує інвестиційну привабливість проектів з будівництва та експлуатації об'єктів альтернативної енергетики з мінімальними валютними ризиками й можливістю спрогнозувати інвестиційні прибутки.
Варто зазначити, що Законопроект обмежує максимальний розмір цінової пропозиції учасника аукціону розміром «зеленого» тарифу для об'єкта енергетики відповідної категорії, в чому вбачаються певні ризики для забезпечення чесної конкуренції на ринку ВДЕ.
У зв'язку з тим, що Законопроект не встановлює параметрів, умов та принципів визначення уповноваженими органами розміру квот на підтримку, сьогодні неможливо прогнозувати, яким чином уповноважені органи регулюватимуть співмірність та усуватимуть дисбаланс обсягу квот і рівня попиту на державну підтримку на аукціонах, особливо на етапі проведення пілотного та перших щорічних аукціонів. Таким чином, існує ризик здійснення учасниками аукціону узгоджених дій щодо визначення своїх цінових пропозицій на рівні розміру встановленого «зеленого» тарифу. Такі дії виключають будь-яку конкуренцію на ринку, яка по суті має бути основою аукціонів.
Контроль за концентрацією на ринку ВДЕ
Законодавець, який в Законопроекті регламентує, що забезпечення конкуренції під час аукціонів з розподілу щорічної квоти підтримки є обов'язковою умовою їх проведення, одночасно передбачає певні стримувальні механізми для забезпечення конкурентної процедури та недопущення високого рівня концентрації на ринку ВДЕ. Зокрема, встановлена максимальна частка щорічної квоти підтримки на рівні не більше ніж 25%, яку може виграти один учасник самостійно або разом з іншими учасниками, з якими має спільного кінцевого бенефіціарного власника, за рік на двох аукціонах.
Об'єктивно, існують достатні причини для сумнівів у дієвості такого заходу. По‑перше, чинне законодавство досі має численні прогалини, що дають можливість суб'єктам господарювання «приховувати» бенефіціарних власників. Натомість Законопроект не визначає механізмів здійснення гарантованим покупцем контролю за повнотою розкриття учасником бенефіціарних власників.
По‑друге, Законопроект не обмежує переможців аукціону в тому, щоб після укладення договору купівлі-продажу електричної енергії з гарантованим покупцем вони не могли здійснити відчуження корпоративних прав на користь інших пов'язаних учасників ринку ВДЕ, які вже досягли межі у 25% частки щорічної квоти підтримки, а також відсутня будь-яка відповідальність учасників-переможців аукціону за відповідні дії.
Вважаємо, що усунення такої прогалини можливе лише за умови внесення змін до законодавства про захист економічної конкуренції в частині визначення обов'язку отримання дозволу Антимонопольного комітету України (далі — АМКУ) у разі здійснення учасниками ринку ВДЕ вищевказаних дій з концентрації після укладення договору з гарантійним покупцем, а також закріплення відповідних повноважень АМКУ. Натомість Законопроект не передбачає жодних змін та доповнень до норм антимонопольного законодавства.
Хто виграв час — той виграв усе
Висновки
Всі зацікавлені особи з нетерпінням чекають передачі Законопроекту в Парламент на друге читання та його ухвалення як закону. Хоча ключові правила та умови проведення аукціонів наразі є узгодженими, аналіз Законопроекту свідчить про те, що закладені в його нормах «правила гри» недосконалі та містять певні ризики для ефективної реалізації нової моделі стимулювання «зеленої» енергетики. Вже сьогодні ми можемо прогнозувати, що наслідки проведення пілотного аукціону не лише виявлять реальний попит на державну підтримку та рівень цін, які готовий запропонувати ринок, але й вкажуть на головні недоліки запровадженої процедури аукціонів, що вимагатимуть подальшого нормативного вдосконалення.
Прийняття закону в редакції Законопроекту до другого читання поставить ринок ВДЕ в умови необхідності проведення пілотного аукціону до кінця 2019 р. та початку проведення щорічних аукціонів з 01.01.2020 р. Окрім того, Кабінету Міністрів України необхідний час для розробки та затвердження порядку проведення аукціонів, а НКРЕКП — для розробки та затвердження типового договору купівлі-продажу електричної енергії гарантованому покупцю.
Часу залишається обмаль, але ринок ВДЕ досі перебуває в режимі очікування та відчуває перші негативні наслідки затягування з ухваленням змін до законодавства у сфері альтернативної енергетики. Ринок ВДЕ поставлений в умови, за яких всі чекають на невідворотні зміни правил його роботи, але ніхто напевно не знає, як саме і коли зміниться порядок, яка ціна та наслідки запроваджуваних змін. Безперечно, така законодавча невизначеність вже сьогодні спричинила спад інвестиційної активності та кредитної підтримки у сфері реалізації нових проектів альтернативної енергетики, адже інвестори й фінансові установи позбавлені можливості прогнозувати ризиковість відповідних інвестиційних проектів та фінансової підтримки учасників ринку ВЕД.
З огляду на зазначене, нескладно спрогнозувати, що більшість проектів з будівництва та введення в експлуатацію об'єктів альтернативної енергетики, а особливо проектів найбільшої потужності, забезпечених інвестиційною та кредитною підтримкою, будуть реалізовані на підставі нинішньої системи «зелених» тарифів зі зрозумілою вартістю та умовами її реалізації.
Також цьому сприятиме закріплене нормами Законопроекту право укладання до кінця 2019 р. prePPA на умовах «зеленого» тарифу, який надасть можливість отримати хоча й набагато знижений, але «зелений» тариф, за умови реалізації проекту протягом 2‑х років. Внаслідок цього, на першому етапі роботи аукціонів може відбутися значний спад активності учасників ринку ВЕД щодо реалізації нових проектів у сфері ВЕД та участі таких учасників в аукціонах, що може призвести до викривлення показників реального попиту на державну підтримку, а також до дестабілізації ринку.
Підсумовуючи, варто зазначити, що збереження балансу та позитивної динаміки розвитку ринку ВДЕ, його інвестиційної привабливості та надійності вимагає негайного затвердження змін до законодавства у сфері альтернативної енергетики, що пропонуються Законопроектом. Лише за умови своєчасного початку роботи аукціонів існуватиме можливість оперативно скоригувати новий порядок відповідно до мети його впровадження.