Державно-приватне партнерство полягає у поєднанні зусиль держави та бізнесу у сферах, які мають важливе значення, але при цьому несуть високі ризики. Кожна зі сторін отримує свої переваги у процесі реалізації проєктів. Для держави переваги вбачаються у можливості залучення приватних партнерів для реалізації проєктів, які є важливими, однак з високою долею ймовірності залишалися б нереалізованими протягом тривалого періоду часу через високу затратність та нестачу бюджетного фінансування. Переваги для приватного бізнесу полягають у державній підтримці шляхом надання певних пільг (зокрема, податкових), пом'якшення окремих обмежень та ін., державному фінансуванні, доступі до інтелектуальних розробок (наприклад, наукових досліджень) та державної/комунальної інфраструктури.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Міжнародний досвід свідчить про високу ефективність партнерських відносин між державою та приватним сектором, а також про доцільність залучення зовнішніх інвестиційних ресурсів під час реалізації складних масштабних проєктів у різних галузях. Аналіз світової практики державно-приватного партнерства дозволяє зробити висновок про те, що найбільш затребуваною є співпраця між державою та приватними інвесторами в соціальній сфері (медицина, освіта), транспортній сфері (автомобільні дороги, порти, залізничний транспорт) та у сфері енергетики (будівництво електростанцій, управління об'єктами енергетики).
Основною причиною зацікавленості держави в участі приватних інвесторів є дефіцит фінансів, оскільки, як правило, ініціативи в соціальній сфері та сфері інфраструктури є надзатратними. Водночас, зважаючи на стрімкий розвиток технологій, трансформацію суспільства та економічних процесів, неможливим є ігнорування адекватного розвитку рівня інфраструктури. Таким чином, у держави з'являється потреба розділити з кимось тягар капіталовкладень у розвиток вказаних сфер, який є об'єктивно непосильним для державного бюджету навіть найбільш розвинених держав. В одному зі своїх звітів Deloitte відзначили, що тільки 16% міст в усьому світі можуть самостійно фінансувати ті інфраструктурні проєкти, яких потребують їхні громади.
До того ж світовий досвід доводить, що залучення приватного капіталу до реалізації важливих, але затратних інфраструктурних та соціальних проєктів, дозволяє досягти стрімкого розвитку та економічного зростання без значних капіталовкладень з боку держави, які можуть бути використані більш раціонально на інші цілі.
Державно-приватне партнерство — шлях до економічного зростання та надприбутків?
За умови ґрунтовного підходу до планування проєктів державно-приватного партнерства можна досягти достатньо високих показників. Наприклад, за незалежними оцінками, більше ніж третина всіх проєктів державно-приватного партнерства у Великобританії була реалізована у визначені сторонами строки та без перевищення ліміту фінансування.
У Великобританії основна увага у процесі планування та реалізації проєктів державно-приватного партнерства приділяється соціальній сфері (будівництво або переоснащення шкіл, лікарень, будівель суду, поліції, пожежних частин та інших муніципальних об'єктів), транспортній інфраструктурі та інформаційним технологіям. Позитивно реалізованими вважаються також проєкти з будівництва автошляхів у Фінляндії, реконструкції аеропортів та регіональних доріг у Португалії, а також оновлення мереж водопостачання та будівництва швидкісних доріг у Франції.
Говорячи про приклади вдалої реалізації проєктів державно-приватного партнерства, зокрема, у сфері транспортної інфраструктури, варто відзначити позитивний досвід Мадагаскару та Республіки Бенін. Наприклад, концесія порту «Тоамасіна» (Мадагаскар) в межах державно-приватного партнерства, за свідченнями експертів, дозволила підвищити рівень потужності обробки вантажів з 60 до 2500 тонн на добу, тоді як завантаження та розвантаження контейнерів збільшилося з менше ніж 10 одиниць до більше ніж 30 одиниць за годину на одне судно. Час, необхідний для обробки та відправки контейнерів, скоротився з кількох днів до кількох годин, а кількість днів для митного оформлення за 3 роки скоротилася з 5 до 2,6. Як результат, збільшення трафіку в порту призвело до більшої інтеграції зі світовими ринками, а також до збільшення інвестицій у промисловість у зв'язку з підвищенням зацікавленості потенційних інвесторів у реалізації проєктів в регіоні.
У 2009 р. була підписана угода щодо концесії порту «Котону» (республіка Бенін), висока вартість послуг, низька ефективність та погане матеріально-технічне оснащення якого не давали можливості стати ключовим торговельним маршрутом. У процесі реалізації проєкту державно-приватного партнерства було створено 450 нових робочих місць, збільшено пропускну спроможність порту, трафік контейнерів зріс вдвічі протягом перших 2‑х років реалізації проєкту, зменшено вартість транспортних витрат, що розширило експортний коридор для внутрішніх районів країни та дало поштовх для розвитку суміжних галузей економіки (зокрема, ринку сільського господарства та рибної промисловості). За попередніми оцінками, загальна фіскальна вигода від реалізації проєкту становить 200‑300 млн доларів США.
Таким чином, в ідеальних умовах реалізація проєктів державно-приватного партнерства надає бізнесу можливість співпрацювати з державою та/або місцевим самоврядуванням, отримувати прибутки, державну підтримку та доступ до окремих ресурсів або інфраструктури, а державі — реалізовувати дійсно важливі та нагальні проєкти, несучи менший тягар витрат і ризиків.
Державно-приватне партнерство — чи можна використати кошти більш бездарно?
Однак, як і будь-яка бочка меду, в ситуації з державно-приватним партнерством не обійшлося без добрячої ложки дьогтю. Адже достатньо часто на шляху реалізації проєктів державно-приватного партнерства виростають перешкоди, які зводять нанівець всі затрачені зусилля, а інколи навіть кошти, призводячи до надвеликих фінансових втрат.
У 2018 р. Європейський суд аудиторів (Рахункова плата) у своєму звіті «Публічно-приватне партнерство в ЄС: великі недоліки та обмежені вигоди» заявив, що державно-приватне партнерство далеко не завжди забезпечує належне співвідношення ціни та якості послуг, якими може користуватися суспільство внаслідок реалізації того чи іншого проєкту. До того ж Європейський суд аудиторів наголосив, що провали державно-приватного партнерства очевидні вже багато років, а також рекомендував державам-членам не сприяти більш інтенсивному та масштабному використанню державно-приватного партнерства, поки визначені у звіті проблеми не будуть вирішені (зокрема, поки не буде впевненості в тому, що вибір на користь державно-приватного партнерства є таким, що забезпечує найвигідніше співвідношення капіталовкладень та якості отриманого продукту).
Серед недоліків проєктів державно-приватного партнерства в країнах ЄС зазначається про те, що зазвичай вони є найдорожчим способом фінансування того чи іншого проєкту, а також що у проєктах державно-приватного партнерства відсутня достатня прозорість та адекватний розподіл ризиків між учасниками. Ще в жовтні 2017 р. понад 150 організацій з усього світу підписали маніфест, в якому закликали Світовий банк та подібні органи припинити просування державно-приватного партнерства.
Говорячи про практику реалізації проєктів державно-приватного партнерства, варто відзначити, що найвідомішим фейлом у вказаній сфері є реконструкція лондонського метрополітену. Наприкінці 1990‑х років лондонський метрополітен потребував значних інвестицій в реконструкцію станцій, колій та оновлення рухомого складу, оскільки погіршення інфраструктури тягнуло за собою збільшення витрат і зростання неефективності послуг. Вагони поїздів були в аварійному стані, сигнальні пристрої на станціях не працювали, а станції потребували невідкладної реконструкції та оновлення. З метою отримання необхідних інвестицій Уряд консерваторів планував модернізувати підземку шляхом її повної приватизації.
Під час виборчої кампанії у травні 1997 р. лейбористська опозиція виступила проти приватизації, запропонувавши як альтернативу проєкт державно-приватного партнерства та заявивши про те, що хотіла б підтримувати державний контроль над метрополітеном, але при цьому залучати приватні інвестиції через партнерські відносини. В межах реалізації проєкту державно-приватного партнерства до 2010 р. було замінено 26,6 км колії, відремонтовано 25 ескалаторів, замінено 2 підйомники та модернізовано 23 станції. Протягом перших 5 років робота лондонського метрополітену покращилася: загальна кількість втрачених через затримки в роботі метрополітену клієнтів зменшилася на 20%, обсяг поїздок збільшився майже на 125 млн. Здавалося б, все йде якнайкраще. Однак це не так.
У 2007 р. участь інвесторів у реалізації проєкту була припинена у зв'язку зі збільшенням обсягів необхідних витрат на реалізацію проєкту, а публічній корпорації Transport for London довелося взяти на себе весь тягар фінансування започаткованого проєкту державно-приватного партнерства. В результаті реалізація проєкту призвела до значної втрати державних коштів (фактично, коштів платників податків) — за різними оцінками, від 2,5 до 20‑25 млрд фунтів стерлінгів. Фінансовий вплив проєкту державно-приватного партнерства на економіку був визнаний негативним.
Ще одним яскравим прикладом провального проєкту державно-приватного партнерства є будівництво платної дороги (тунелю) до аеропорту «Брісбен» в Австралії, який зі сфери управління бізнесу був переданий до муніципальної через 7 місяців після реалізації. Причина такої передачі була банальною — дорога не отримала достатньої кількості користувачів, а отже, і фінансового результату, щоб залишати проєкт життєздатним та цікавим для приватного інвестора.
Аналогічна ситуація склалася в Китаї в результаті будівництва шосе у провінції Чжецзян, плата за користування яким в окремих випадках у 7 разів перевищувала стандартну плату. Як свідчить світова практика, найризикованішими є проєкти державно-приватного партнерства саме у сфері дорожньої інфраструктури (зокрема, платних доріг).
Життєздатність проєкту напряму пов'язана з прогнозуванням обсягу потоків транспорту. Однак ці потоки можуть бути достатньо мінливими з причин, які не залежать від якості реалізації проєкту, що може становити значний ризик. Традиційно, майже повністю цей ризик несе приватний інвестор, який фінансує будівництво (реконструкцію) дороги, але дохід якого напряму залежить від обсягу потоку автомобілів, що користуються дорогою.
При цьому очевидно, що чим вищий ризик, тим вищими будуть тарифи на проїзд, які встановлюватиме інвестор для покриття витрат на реалізацію проєкту та отримання прибутку. Таким чином, побічно ризик реалізації проєкту будуть нести користувачі автомобілів та платники податків, які використовуватимуть дорогу, а також вони будуть нести фінансовий тягар зі сплати обов'язкових платежів за її користування. Така ситуація може підірвати соціальні переваги платної дороги, оскільки замість того щоб зменшувати транспортне навантаження на муніципальні приміські дороги, високі тарифи призводять до мінімального використання платних доріг, які в таких випадках стають фактично платною дорогою між місцевою владою та певними групами приватних інтересів.
Таким чином, як і будь-яка модель відносин, що містять елемент фінансового та організаційного ризику, державно-приватне партнерство має приклади не тільки фантастично вдалої реалізації, але й повних провалів, від яких учасники проєкту ще довго намагаються прийти до тями. Однак перелічені невдалі проєкти державно-приватного партнерства не означають, що є сенс взагалі відмовитися від практики їх застосування. Потрібно лише зважати на те, що такі проєкти мають бути виваженими, проаналізованими щодо кожного з можливих ризиків та прорахованими до кожного кроку. При цьому партнери в такій моделі інвестицій мають бути рівноправними учасниками відносин, які поділяють між собою не тільки фінансові вигоди та соціальний ефект від реалізації проєкту, але й ризики та весь тягар визначених угодою зобов'язань.