На сьогодні концесія є однією з найпоширеніших та найбільш ефективних форм державно-приватного партнерства у світі. Це не дивно, адже концесія дозволяє вирішити проблемні завдання держави через залучення приватних коштів.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
У цій ситуації у виграші залишаються обидві сторони: держава отримує у власність новий об’єкт, при цьому суттєво економить державний бюджет, а приватний бізнес (концесіонер) задовольняє свій довгостроковий фінансовий інтерес та державні гарантії повернення вкладених ним коштів.
Перший млинець
Сьогодні Україна не може похвалитися ні значною кількістю концесійних проектів, ні їх успішністю. Як зазвичай буває, основною перешкодою на шляху реалізації концесій в нашій країні є недостатнє та непривабливе врегулювання інструменту концесії на законодавчому рівні. Так, Закон України «Про концесії» та Закон України «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг» були прийняті ще в далекому 1999 р., коли ймовірність реалізації концесійних угод в Україні існувала лише в тексті цього закону, але не в реальних об’єктах. Пілотним проектом реалізації концесійних законів на практиці мало стати будівництво першої в Україні концесійної догори Львів-Краковець. Однак цей проект виявив повну неготовність як держави, так і приватних інвесторів виконувати концесійні угоди на належному рівні. По-перше, сума інвестицій була зовсім незначною. По-друге, концесійна угода передбачала участь держави в особі Укравтодора у фінансуванні будівництва дороги та відповідний розподіл прибутку. Хоча перша угода про концесійне будівництво автодороги в Україні була підписана ще у 2000 р., цей проект і досі не був завершений.
Крім того, зараз ведуться розмови щодо використання концесій для будівництва нової автостради Київ – Біла Церква та портових проектів: стивідор «Ольвія», Херсонський морський торговий порт і залізнично-паромний комплекс порту «Чорноморськ».
Диявол у деталях
Основними причинами такого низького рівня реалізації концесійних угод в Україні є відсутність чітких організаційних та нормативно-правових актів, які регулювали б механізм державного фінансування спільних проектів з будівництва та розподіл ризиків сторін. Відповідно до Закону України «Про концесію», основними принципами концесійної діяльності є законність її здійснення, державне регулювання концесійної діяльності та контроль за її здійсненням, здійснення концесійної діяльності на підставі концесійного договору типового зразка, вибір концесіонера на конкурсній основі, оплатне використання об’єкта концесії, розподіл ризиків між сторонами концесійної угоди та ін.
Основними відмінностями концесії від інших форм державно-приватного партнерства є факт передачі переважної частини операційних ризиків з реалізації проектів на концесіонера, отримання плати за користування об’єктом концесії безпосередньо від користувачів, а також відсутність будь-яких гарантій окупності інвестованих у проект коштів.
Зазвичай інвесторів не вдовольняє той факт, що концесія залишається у власності держави, а єдиним інструментом відшкодування вкладених ним коштів є плата за користування об’єктом будівництва. Крім того, держава не надає жодних гарантій щодо відшкодування ризиків концесіонера у випадку, коли фактична інтенсивність користування об’єктом концесії буде нижчою від закладеної у проекті. При цьому ризики, які несе інвестор при виконанні концесійної угоди, прямо пропорційні розміру участі держави у фінансуванні проекту: чим менше держава вносить фінансових ресурсів на етапі будівництва, тим більші ризики та потенційні фінансові витрати концесіонера (інвестора), особливо у капіталомісткі об’єкти.
Наразі безпосередній механізм фінансування концесійних проектів у будівництві в Україні та розподіл ризиків встановлюється лише у концесійній угоді, а не у відповідних нормативно-правових актах. З огляду на той факт, що окупність концесійних проектів – процес дуже довготривалий, а єдиним варіантом відшкодування внесених інвестицій є плата за користування об’єктом концесії, інвестори з великою пересторогою підходять до узгодження та виконання проектів в Україні.
З іншого боку, хоча держава і визнає перспективність та економічну вигідність виконання концесійних проектів, зазвичай, їх імплементація стає неможливою через невідповідність потенційних концесіонерів критеріям відбору. Наприклад, у випадку з концесійним проектом Львів-Краковець, після проведення тендеру Укравтодор анулював результати відбору, оскільки, за його словами, жоден кандидат не відповідав встановленим вимогам. Головна проблема тут полягає, знову ж таки, в недостатньому законодавчому закріпленні критеріїв відбору концесіонерів та їх відповідності.
Зі сторони держави також існує чимало ризиків, на які вона має зважити, перш ніж запускати концесійний проект. Насамперед, необхідно враховувати економічні та фінансові чинники, оскільки тривалість строків окупності концесійних проектів є доволі значною, а рівень окупності проекту, з огляду на економічну нестабільність в Україні, може бути нижчим від проектного. Крім того, потрібно враховувати поточну збитковість інфраструктури України, а також низький рівень платоспроможності громадян України, які наразі не готові платити за послуги приватних концесійних об’єктів.
Світовий досвід реалізації концесійних угод
Концесійні проекти у сфері будівництва вже давно довели свою необхідність та ефективність у світових економіках. При цьому законодавство деяких країн передбачає можливість оформлення приватної власності на об’єкти концесії з метою приваблення інвесторів. Таке оформлення приватної власності може бути тимчасовим, на певний строк, обумовлений договором, це так звані проекти BOOT (Build – Own – Operate – Transfer (будівництво – володіння – управління – передача)), а також остаточним, а за державою закріплюється право на отримання певної вигоди за користування об’єктом концесії (так звані проекти BOO (Build – Own – Operate (будівництво – володіння – управління)). BOOT проекти поширені в Канаді, Австралії, Новій Зеландії. Використання проектів ВОО законодавчо закріплене в Нідерландах, Албанії, Китаї.
Варто зазначити, що надання концесіонерам можливості набувати права власності на об'єкт концесії має значення не лише з позиції захисту інтересів інвестора, але й з позиції звернення такого об'єкта в цивільно-правовому обігу. Об’єкти концесій, що перебувають у приватній власності, можуть бути предметом застави у процесі залучення інвестором кредитних коштів для реалізації інвестиційного проекту. У разі державної власності на об'єкт концесії предметом застави зможе бути лише майнове право концесіонера на реалізацію проекту, передбачене договором концесії.
Крім того, світовий досвід вказує на необхідність належного нарахування концесійних платежів та компенсації концесіонерів. Зокрема, розрізняють проекти, які передбачають будівництво об’єктів концесії «з нуля» (greenfield projects) та будівництво на базі об’єктів, що вже існують, або їх вдосконалення (brownfield-projects). З урахуванням специфіки brownfield-projects, концесійні платежі за ними розраховуються за простим алгоритмом та прирівнюються до орендних платежів, тоді як greenfield projects передбачають фіксовані регулярні платежі за використання державної території (автодороги, порту тощо) та регулярні гнучкі платежі, які розраховуються виходячи з вантажообігу побудованого об'єкта концесії в тонах або TEU. Такий підхід підвищує окупність концесійних проектів та заохочує інвесторів, оскільки навіть за умови низького використання об’єкта концесії, концесіонер гарантовано отримуватиме регулярні платежі за використання державної території.
Новели законодавства України
На початку вересня цього року було презентовано текст законопроекту «Про концесії», розроблений Міністерством економічного розвитку і торгівлі України разом з Європейським банком реконструкції та розвитку. Саме на цей законопроект покладаються високі очікування щодо вдосконалення та розвитку концесійного будівництва в Україні. Під час розробки законопроекту редактори спиралися на вимоги Директиви ЄС2014/23/EU від 26.02.2014 р. та на міжнародну практику успішної реалізації концесійних проектів.
Відповідно до тексту законопроекту, термін концесії може становити від 3 до 50 років. При цьому строк концесії визначається з урахуванням строків експлуатації та амортизації об’єкта концесії, обґрунтованого строку, який необхідний концесіонеру для відшкодування інвестицій, вкладених в об’єкт концесії, та отримання визначеного рівня прибутку, а також строку, обґрунтовано необхідного для досягнення цілей та завдань концесії.
Відповідно до законопроекту, ініціаторами концесії можуть виступати органи державної влади, які здійснюють управління об'єктами держвласності, органи місцевого самоврядування, юридичні особи приватного права (резиденти та/або нерезиденти) або об’єднання таких юридичних осіб.
Водночас законопроектом закріплено державну підтримку реалізації концесійних проектів. Зокрема, фінансування концесійних проектів відбувається за кошти держбюджету та інших джерел згідно із загальнодержавними програмами, а також за кошти місцевих бюджетів.
Концесійні проекти у сфері будівництва належать до сфери управління концесієдавця. При цьому концесіонеру надаються місцеві та державні гарантії покриття ризиків при виконанні концесійних проектів. Однак державні гарантії не мають покривати ризики попиту та пропозиції в повному обсязі, а також не можуть перевищувати розмір інвестицій концесіонера у проект. Безпосередня форма та обсяг надання державної підтримки концесійних проектів відображається ще на етапі відбору та закріплюється у конкурсній документації. Цей факт надасть змогу концесіонерам більш прозоро оцінювати свої ризики участі у концесійній угоді та економічні перспективи імплементації проекту.
Окрім іншого, новий законопроект містить суттєву новелу – можливість заміни концесіонера на стадії виконання проекту. Така заміна може бути ініційована концесієдавцем або кредитором у тому випадку, якщо концесіонер не виконує свої зобов’язання за концесійним чи прямим договором. В результаті, кредитори можуть скористатися правом вступу в концесійний договір та замінити концесіонера або тимчасово перейняти на себе зобов’язання концесіонера.
Згідно з текстом нового законопроекту, нарешті має бути чітко врегульоване питання процедури конкурсного відбору концесіонерів, яка складатиметься з двох етапів: попередніх пропозицій переговорів та надання остаточних конкурсних пропозицій. На етапі відбору конкурсантів концесієдаваць має право залучати незалежних радників. Безперечно, це є великою перевагою для належної оцінки економічної вигідності проекту.
Також, окрім загальновстановлених переваг, що надаються законодавством України (зменшення розміру податків, спрощення регулювання господарської діяльності та ін.), концесіонер може бути наділений спеціальними або ексклюзивними правами, пов’язаними зі здійсненням проекту на умовах концесії. У свою чергу, концесієдавець має сприяти концесіонеру в отриманні дозвільних документів, необхідних для здійснення проекту на умовах концесії.
Будемо сподіватися, що вдосконалення законодавства, яке регулює державно-приватне партнерство в Україні, зробить нашу країну більш привабливою для залучення приватних інвестицій у розвиток застарілої інфраструктури України та допоможе підвищити ефективність управління проектами, що вже існують.