Інвестиційний клімат у країні є безпосереднім відображенням політичного та соціально-економічного рівня розвитку держави. До того ж цей комплексний чинник є вирішальним для потенційних інвесторів (особливо іноземних) під час прийняття рішення щодо інвестування. Саме тому підвищення рівня інноваційної та інвестиційної спроможності регіонів визнано одним з пріоритетних напрямків їх розвитку, відповідно до Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р., затвердженої Постановою КМУ №385 від 06.08.2014 р.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
При цьому законодавець приділяє особливу увагу механізму державно-приватного партнерства (далі – ДПП) як засобу досягнення визначених стратегічних цілей. Серед завдань, покликаних сприяти підвищенню рівня конкурентоспроможності регіонів, стратегія визначає такі:
• забезпечення ефективної реалізації механізму ДПП;
• створення консультаційних центрів та уповноважених органів, відповідальних за впровадження ДПП;
• запровадження системи моніторингу та здійснення контролю за реалізацією інвестиційних проектів у межах ДПП;
• підготовку фахівців з питань управління інвестиційними проектами в межах ДПП тощо.
Важливість запровадження механізму ДПП на загальнодержавному рівні та роль, відведена йому в розвитку економіки України, підтверджується Концепцією розвитку державно-приватного партнерства на 2013-2018 рр., схваленою Розпорядженням КМУ №739-р від 14.08.2013 р. При цьому пріоритетними сферами для застосування ДПП Концепція визначає виробничу структуру та високотехнологічне виробництво (зокрема, енергетичний сектор), а також житлово-комунальне господарство (далі – ЖКГ) (зокрема, реконструкцію та технічне переоснащення у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, підвищення ресурсо- та енергоефективності, поводження з побутовими відходами тощо).
Обрання законодавцем зазначених категорій обумовлюється багатьма чинниками, ключовим серед яких є підвищена суспільна значущість у забезпеченні стабільного функціонування та наданні населенню якісних послуг у відповідних сферах. Окрім того, об’єкти державної та комунальної власності цих сфер потребують проведення модернізації (технічного переоснащення) виробничих потужностей. Зважаючи на тісний зв’язок та взаємозалежність цих сфер, реалізацію відповідних заходів доцільно проводити в комплексі. Це передбачає значні фінансові витрати, які не можуть бути понесені виключно за бюджетні кошти.
Враховуючи ці аспекти, застосування ДПП у сферах енергетики та ЖКГ є прогресивним кроком на шляху подолання посткризового уповільнення розвитку економіки країни. Цей механізм співпраці, безперечно, є вигідним для державного сектору. Однак наскільки він потенційно привабливий для приватного інвестора? Чи створені в Україні належні умови для реалізації інвестиційних проектів у межах ДПП в цих сферах?
Концесійна модель співпраці державного та приватного секторів
Законодавство України передбачає, що в межах здійснення ДПП можуть укладатися договори концесії, управління майном, про спільну діяльність та інші договори. Достатньо розповсюдженою є також співпраця за договорами оренди та лізингу, у формі змішаних державно-приватних підприємств та спільної діяльності державного і приватного партнерів. Водночас законодавець передбачає можливість укладення змішаного договору, що може містити елементи різних договорів. Такий підхід фактично надає сторонам право самостійно визначати або навіть розробляти найбільш оптимальну форму співпраці, виходячи з особливостей сфери реалізації проекту.
Найбільш поширеною формою ДПП в Україні є концесія. За договором концесії державний партнер (концесієдавець) надає приватному партнеру (концесіонеру) за обумовлену плату право на будівництво (реконструкцію, модернізацію) та/або здійснення управління (експлуатацію) об’єктом державної або комунальної власності на визначений строк.
За даними Мінекономрозвитку, 86% всіх проектів у межах ДПП реалізуються за договорами концесії. Це обумовлюється такими чинниками як наявність спеціалізованого нормативного регулювання і досвіду реалізації ДПП проектів у такій формі, динамічність розвитку та постійне вдосконалення механізму концесії у світовій практиці. Окрім того, співпраця у формі концесії сприяє досягненню балансу інтересів обох партнерів, оскільки гарантує збереження функції контролю за реалізацією проекту ДПП з боку державного сектора та достатній рівень невтручання в господарську діяльність приватного партнера.
Нормативне регулювання
Основою здійснення ДПП у формі концесії є ЗУ «Про державно-приватне партнерство», ЗУ «Про концесії», Постанова КМУ №384 від 11.04.2011 р. «Деякі питання організації здійснення державно-приватного партнерства», Постанова КМУ №643 від 12.04.2000 р. «Про затвердження Типового концесійного договору». Зазначені нормативно-правові акти встановлюють загальні принципи здійснення ДПП, правові, економічні та організаційні засади відносин між державою і приватним партнером у межах ДПП.
Не можна залишити поза увагою Проект Закону «Про концесії» №8125 від 15.03.2018 р. (далі – Проект Закону), прийнятий ВРУ в першому читанні. У Проекті Закону простежується спроба законодавця врахувати не лише негативний досвід реалізації відповідних проектів в Україні, але й рекомендації та кращі практики країн Європи. Закріплення можливості укладення договорів концесії на підставі вже наявних орендних відносин, детальна регламентація особливостей правонаступництва концесіонера, зазначення про можливість залучення радників та міжнародних фінансових організацій свідчать про наміри законодавця забезпечити повноцінне узгодження українського законодавства з європейським. Проект Закону не ідеальний та потребує доопрацювання разом з іншими пов’язаними законодавчими актами. Однак, безперечно, він є свідченням позитивних змін у розрізі приведення національного законодавства у відповідність до міжнародних стандартів та кращих практик.
Особливості реалізації механізму ДПП у сферах енергетики та ЖКГ зазначаються в ЗУ «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності» та ЗУ «Про особливості оренди чи концесії об’єктів паливно-енергетичного комплексу, що перебувають у державній власності».
Окрім того, виконання деяких етапів підготовки та реалізації проектів ДПП регламентовано у низці підзаконних актів. Наприклад, процедура надання державної підтримки здійсненню ДПП та порядок інформування державного партнера про виконання договору, укладеного в межах ДДП, визначаються відповідними постановами уряду, а методика проведення аналізу ефективності здійснення ДПП – наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України.
Завдяки нормативному закріпленню основоположних принципів застосування механізму ДПП, а також чіткій регламентації у поєднанні із законодавчою гнучкістю під час вирішення окремих питань реалізації проектів ДПП, законодавство України було оцінено спеціалістами ЄБРР як таке, що відповідає міжнародним стандартам та кращим практикам у сфері ДПП на 70%. Така оцінка перевершила відповідні показники Польщі, Словаччини, Молдови, Угорщини, Білорусі, Естонії, Кіпру та інших країн.
Ефективність і досвід реалізації проектів ДПП в Україні
Що стосується результативності застосування механізму ДПП, на жаль, показники України залишають бажати кращого. У порівнянні із зазначеними країнами, Україна перебуває на останньому місці за рівнем ефективності реалізації проектів ДПП (21%). Це підтверджується офіційними даними Мінекономрозвитку, згідно з якими станом на 01.07.2018 р. серед 192 договорів, укладених у межах ДПП, більшість (113 договорів) взагалі не виконуються.
Така статистика доводить, що наявність нормативної бази є важливим, але далеко не вирішальним чинником у відносинах ДПП. Ефективність реалізації проектів у межах ДПП напряму залежить від багатьох інших чинників, а саме: зацікавленість приватного партнера у завершенні проекту ДПП, наявність гарантій щодо виконання державним партнером фінансових зобов’язань за проектом, забезпечення взаємного дотримання інтересів державного та приватного сектора.
Незважаючи на переваги, які надає співпраця у формі концесії, Україна має переважно негативний досвід реалізації відповідних проектів ДПП в енергетичному секторі та сфері ЖКГ. Зокрема, через невиконання концесіонером своїх зобов’язань, неспроможність забезпечити надання якісних послуг у сфері водопостачання та низку недоліків у концесійних договорах, проекти ДПП між Виконавчим комітетом Бердянської міської ради та ТОВ «Чиста вода – Бердянськ», Луганською обласною радою та ТОВ «Луганськвода» були визнані не ефективними, а їх реалізацію достроково припинено.
Позитивним досвідом застосування механізму ДПП у формі онцесії мали б слугувати проекти Міністерства енергетики та вугільної промисловості щодо ЦМК ДП «Ровенькиантрацит» та ЦМК ДП «Свердловськантрацит». Протягом 3-х років умови договорів виконувалися в повному обсязі, однак з весни 2014 р. на реалізацію проектів негативно вплинули обставини непереборної сили.
З аналізу інших проектів ДПП вбачається, що їх ефективність могла бути вищою за умови визначення ключових показників ефективності (KPI) в договорах концесії, проведення партнерами своєчасної оцінки ризиків та управління ними (Risk Management), забезпечення стабільного фінансування з боку державного партнера.
Міжнародний досвід застосування концесійних моделей
На відміну від України, інші держави вже протягом тривалого часу активно застосовують механізм ДПП для досягнення соціально-економічних цілей. Найбільш розповсюдженою є співпраця з використанням концесійних моделей. Залежно від обсягу прав, що надаються приватному партнеру, та правового титулу об’єкта концесії, у міжнародній практиці вирізняють такі концесійні моделі:
• BOT (Build-Operate-Transfer) – передбачає будівництво об’єкта приватним партнером за державні кошти, управління об’єктом приватним партнером протягом визначеного сторонами строку на умовах концесії та передачу державі після його закінчення.
• ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer) – це різновид BOT, що передбачає відновлення (реконструкцію) вже наявного об’єкта приватним партнером, управління ним протягом визначеного сторонами строку на умовах концесії та передачу державі після його закінчення.
• BTO (Build-Transfer-Operate) – реалізується шляхом передачі державному сектору права власності на об’єкт одразу після його будівництва. Надалі управління об’єктом здійснює приватний партнер як концесіонер. Така модель захищає, насамперед, інтереси держави, оскільки дозволяє встановити повноцінний контроль за об’єктом концесії одразу після його будівництва.
• BOO (Build-Own-Operate) – передбачає будівництво об’єкта концесії та управління ним приватним партнером, залишаючи при цьому право власності на об’єкт. Як правило, така форма співпраці передує приватизації об’єкта. Враховуючи суспільну важливість об’єктів в енергетичному секторі та сфері ЖКГ, держава не зацікавлена в реалізації проектів за цією моделлю.
• BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) – відмінність цієї моделі від ВОО полягає в тому, що приватний партнер будує об’єкт концесії за власні кошти, управляє ним протягом обумовленого сторонами строку, після чого право власності на об’єкт передає державі.
• DBFO (Design-Build-Finance-Operate) – це різновид ВООТ, за яким приватний партнер здійснює проектування, будівництво та експлуатацію об’єкта на умовах концесії. Фінансування проекту також покладається на нього.
Чимало країн Європи мають позитивний досвід використання концесійних моделей у сфері ЖКГ. Наприклад, у Франції компанія Paris Urban Heating Company забезпечує тепловою енергією 1/3 населення Парижу. Потужність системи становить 4 000 МВт, а довжина теплових мереж – 450 км. При цьому для генерації теплової енергії компанія використовує відновлювальні джерела енергії (геотермальна енергія та біомаса).
У Румунії компанія Apa Nova Bucuresti здійснила модернізацію системи водопостачання Бухаресту. За результатами договору концесії було покращено якість води, збільшено протяжність мереж водопостачання, скорочено час реагування на аварійні ситуації, зменшено обсяг виробничих втрат водопостачання майже на 50%.
У світовій практиці застосування механізму ДПП у формі концесії є достатньо розповсюдженим в енергетичному секторі. Зокрема, у штаті Гуджарат (Західна Індія) приватна компанія Madhav Solar (Vadovara Rooftop), з якою було укладено договір концесії на 25 років, здійснює проектування та будівництво фотоелектричних панелей потужністю 5 МВт (переважно на будівлях, що перебувають у приватній власності). В майбутньому компанія буде здійснювати управління панелями та реалізовувати електричну енергію населенню.
В’єтнам має значний досвід реалізації проектів ДПП у сфері виробництва енергії (проекти Nghi Son 2, Song Hau 2, Vung Ang 2). Найбільш розповсюдженою формою співпраці є BOT (Build-Own-Operate) угоди. Завдяки напрацьованій процедурі застосування механізму ДПП більшість документів фактично вже є типовими (стандартними), що значно полегшує партнерам процедуру впровадження та імплементації проекту.
Перспективи розвитку
Наразі Україна здійснює всебічне забезпечення інформацією про інвестиційно привабливі проекти в енергетичному секторі. Пріоритетними визначаються добудова 3 та 4 енергоблоків Хмельницької АЕС, реалізація проекту «Енергоміст «Україна – Європейський Союз», будівництво об’єктів відновлювальної енергетики, добудова шахти «Нововолинська» тощо. Така активність має сприяти не лише підвищенню обізнаності приватних інвесторів про потенційні проекти, але й залученню міжнародних радників, які вже мають досвід супроводу проектів ДПП. Зокрема, для успішної реалізації проекту ДПП необхідним є попереднє вивчення ринку та прогнозування результатів, проведення технічного аудиту, аналіз стану майна та інфраструктури, юридичний due diligence та обрання найбільш оптимальної форми співпраці у межах ДПП, аналіз соціально-економічного впливу, екологічний аудит, фінансове планування та аналіз перспектив проекту тощо.
Зважаючи на вищезазначене, відсутні сумніви, що Україна має всі необхідні умови для подальшого розвитку та популяризації співпраці з приватним сектором у межах проектів ДПП. Наявність різноманітного досвіду застосування цього механізму у формі концесії дозволяє проаналізувати недоліки, виявлені на практиці, та врахувати відповідні прогалини в законодавстві. Водночас успішні приклади реалізації різних видів концесійних моделей інших країн (зокрема, BOT і BOOT) та законодавчі зміни, що передбачаються Проектом Закону, мають підвищити ініціативність приватних інвесторів щодо участі у проектах ДПП та стимулювати їх до пошуку й обрання найбільш оптимальної моделі співпраці з державою.