Державно-приватне партнерство в Україні – тема, яка наразі чи не найбільш активно обговорюється як серед представників влади, так і в бізнес-колах.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Однак, якщо перші активно закликають приватних інвесторів та рекламують проекти ДПП (майбутні) в Україні, останні не поспішають відгукнутися на ці пропозиції та виявляють до них помірний інтерес. Це цілком логічно та обґрунтовується низкою причин, серед яких складність проектів, їх висока вартість, зарегульованість і залежність від співпраці та рішень державних органів. Отже, щоб рухатися далі в напрямку реалізації проектів ДПП, потрібно знайти комерційну вигоду для приватного партнера.
Навіть у порівнянні з великими приватними проектами, до яких, до речі, інвестори також не виявляють активного інтересу через нестабільність ситуації в країні, проекти ДПП несуть більші ризики, вимагають більше вкладень та часто передбачають довші строки реалізації, протягом яких може змінитися економічна ситуація в країні, законодавство, влада, державна підтримка проекту та державні пріоритети.
Враховуючи комплексність ДПП проектів, особлива увага повинна приділятися комерційній ефективності такого проекту. Він повинен бути вигідний і для державного, і для приватного партнерів, не дивлячись на значні зусилля та кошти, що вкладаються сторонами. Загалом, вигоди державного партнера у проектах ДПП є зрозумілими – оновлення або побудова інфраструктурних об’єктів, залучення приватного фінансування замість бюджетного, новітніх технологій, ноу-хау, більш ефективного управління, до того ж при всьому цьому об’єкт інфраструктури залишається у власності держави. З вигодами та привабливістю проектів ДПП для приватних партнерів у межах України все досить складно.
Нематеріальні вигоди
Безперечно, проекти ДПП в нашій країні, як і в будь-якій іншій, можуть надати приватному партнеру низку «маркетингових» вигід. Залучаючись до масштабного проекту ДПП, приватний партнер може очікувати, що його ім’я стане більш відомим, бренд більш впізнаваним, піар ДПП проекту органами влади зробить і йому піар. Однак такі вигоди не можуть бути головними. Хоча від популярності та впізнаваності бренду доходи приватного партнера можуть дещо збільшитися, жоден такий зріст доходів навіть частково не відшкодує коштів та інших витрат на ДПП проект, понесених приватним партнером.
Вся справа у прибутковості
Основним питанням, яке постає вже на перших кроках до ДПП проекту, є розробка ефективного механізму платежів за проектом. Державний партнер вже на етапі прийняття рішення, що такий проект потрібно здійснити у формі ДПП, повинен оцінити й зрозуміти, які вигоди та інтерес він може запропонувати приватному партнеру, щоб той погодився вступити у проект і виконати його. Звичайно, проект ДПП повинен забезпечити отримання прибутку приватним інвестором. Не буде достатнього рівня впевненості в отриманні прибутку інвестором від проекту – не буде й проекту ДПП. Інвестор не зможе залучити фінансування від кредиторів під проект та й взагалі на певному етапі проекту вирішить, що залишити проект напризволяще йому буде менш витратно, ніж продовжувати його.
Механізм платежів
Не вдаючись до теорій та численних досліджень у сфері ДПП щодо механізмів платежів, просто скажемо, що платежі в ДПП проекті можуть бути або від користувачів послуг на приватного партнера (user charges), або від державного партнера та приватного партнера (government payments), або ж комбінацією цих двох видів.
Питання вибору механізму платежу залежить не від того, чого бажає державний або приватний партнер, а також не від економічних умов країни та можливостей для бізнесу. У світовій практиці правильний вибір механізму платежів залежить, передусім, від розподілу ризиків у проекті.
Якщо проект передбачає передачу приватному партнеру ризику попиту на товари чи послуги, що будуть вироблятися в рамках проекту ДПП, ймовірним механізмом платежів у такому проекті буде отримання платежів приватним партнером від користувачів. У разі наявності постійного попиту (а отже, невеликого ризику) на певні види послуг або товарів (приміром, комунальні послуги) ефективнішим може бути механізм платежів від державного партнера, який може передбачати, наприклад, плату за доступність певного товару або послуги (availability payment), або плату за використання (usage payment). У такому випадку приватний партнер буде зацікавлений підтримувати об’єкт інфраструктури у якомога кращому стані, для того щоб він був завжди доступним, а його використання збільшувалося.
Водночас, це лише базовий опис можливих платежів. Залежно від особливостей проекту, його кінцевої мети, характеристик об’єкта інфраструктури, законодавчої бази та інших чинників, механізм платежів у кожному проекті ДПП буде індивідуальним та може поєднувати різні види платежів (як від користувачів, так і від державного партнера), передбачати гарантії, вкладення у капітал, умови зменшення або збільшення платежів.
Українські реалії
Все вищевказане – це точка відліку для пошуку можливого механізму платежів. Найчастіше зазначені платіжні механізми використовуються у ДПП у формі концесії, яка є однією з найпоширеніших форм ДПП у світі. Однак в нашій країні ситуація буде складнішою, а зусиль та креативності на пошук прийнятного платіжного механізму вимагатиметься більше.
Насамперед, це пов’язано з недосконалим і непрацюючим законодавством про концесії та недоліками законодавства про ДПП. Хоча робота над змінами до законодавства про концесії триває і наразі обговорюється публічно, оптимістичних очікувань поки що знайти складно. Дещо краща ситуація із законом про ДПП, зміни до якого були прийняті вже кілька років тому. Проте більшість положень залишаються невипробуваними на практиці навіть в рамках перших етапів ДПП, не кажучи вже про тестування положень законодавства у процесі виконання та завершення проекту ДПП.
Тестовий Квест
Спробуємо пошукати, яку винагороду наразі може отримати інвестор, якщо він розглядатиме варіант участі у проекті ДПП.
По-перше, платежі від користувача чи від державного партнера. Як показує практика, механізм платежів лише від державного партнера навряд чи буде розглядатися інвестором як такий, що вартий уваги. Мова тут не лише про відсутність довіри до державних органів та високий ризик країни (хоча ці чинники завжди важливі, особливо для іноземних інвесторів). Перш за все, це пов’язано з тим, що законодавство наразі не дозволяє державному партнеру брати на себе довготривалі бюджетні зобов’язання.
Таким чином, після першої ж річниці проекту ДПП інвестор ризикує залишитися без прав вимагати платежі від державного партнера. Натомість у нього залишаться його зобов’язання та примарне право вимагати певної компенсації за законодавством про ДПП, яке ще ніким не випробовувалося на практиці та яке важко буде виконати через постійні проблеми з бюджетом в країні. І це при тому, що в більшості проектів ДПП приватний інвестор повинен здійснити істотні капіталовкладення в перші роки існування ДПП для робіт з будівництва або реконструкції об’єкту, а почне отримувати плату лише після завершення будівництва або реконструкції об’єкта, що настане не раніше ніж через кілька років.
Отже, інвестору залишається розглядати лише платежі від користувачів. До того ж мова йде лише про прямі платежі від користувачів на приватного партнера, тому що у разі збору платежів від користувачів державним партнером ймовірність їх подальшого (хоча б часткового) перерахування на користь приватного партнера не більша, ніж ймовірність отримання платежів напряму від державного партнера.
По-друге, обмеження платежів від користувачів. Чинне законодавство про ДПП, як і майбутнє законодавство про концесії, загалом передбачають можливість отримання платежів від користувачів, а також певні гарантії компенсації у випадку зміни регульованих цін або тарифів. Однак чи у всіх сферах платежі від користувачів можуть бути ефективним механізмом винагороди?
Такі платежі можуть передбачатися, наприклад, у проектах з будівництва або реконструкції автомобільних доріг, які стануть платними (але за умови наявності окремого безоплатного шляху), або у проекті ДПП щодо реконструкції та розвитку портів, або у сфері надання певних комунальних послуг. У цих галузях сферах законодавство України не забороняє приватному партнеру збирати певні платежі з користувачів. Водночас постає питання про те, як бути зі сферами, де надання послуг на користь користувачів повинно бути безоплатним, або зі сферами, де лише держава та державні установи мають право надавати послуги.
Отже, з поля найбільш вигідних проектів ДПП випадають, зокрема, медицина (яка в нашій країні безкоштовна), послуги у галузі освіти, об’єкти пенітенціарної системи (якими може управляти та володіти лише держава). Однак об’єкти інфраструктури в цих сферах потребують не меншого оновлення та вдосконалення, як і дороги та комунальні послуги.
Пошук альтернативної винагороди
Враховуючи, що наразі найбільш доступним механізмом платежів є лише прямі платежі від користувачів, але й вони можуть існувати далеко не у будь-якому проекті ДПП та далеко не в будь-якому проекті інвестор готовий взяти на себе весь ризик попиту, постає питання щодо пошуку альтернативної винагороди й заохочення приватного партнера до співпраці. Через негнучкість законодавства з ДПП та відсутність практики його застосування, знайти такі гідні альтернативи може бути достатньо важко, але все ж таки можливо. Наведемо деякі приклади, які можна розглянути, залежно від характеристик проекту ДПП.
- Суміжні послуги та товари
У проектах, де ціни та тарифи значним чином зарегульовані, а також у проектах, де товари та послуги повинні надаватися державою безкоштовно, заохотити приватного партнера можна шляхом надання йому права на власний розсуд та за власною ціною надавати певні допоміжні (суміжні) послуги або товари на базі реконструйованого чи побудованого об’єкта ДПП. Наприклад, це можуть бути не основні медичні послуги, які не входять до тих, що гарантовані державою, або додаткові послуги в межах певної школи або дитячого садка. Головним недоліком у цьому виді винагороди є те, що такі суміжні послуги й товари не входять до числа необхідних та є необов’язковими для користувачів, а отже, будуть придбані ними лише за бажанням. Відповідно, ризик попиту на такі послуги буде дуже великим, а очікуваний прибуток від таких послуг навряд чи компенсує видатки та зусилля на реконструкцію або побудову об’єкта ДПП. Проте якщо такий підхід буде запроваджений у проекті ДПП поряд з іншими видами винагороди, він може значно покращити комерційну привабливість проекту ДПП.
- Інші види компенсації
Законодавство про ДПП прямо не забороняє інші види компенсацій. Таким чином, якщо платежі від державного партнера або прямі платежі від користувачів не можливі або не передбачають достатнього рівня винагороди, державний партнер може розглянути можливість надання іншої компенсації (негрошової у цьому випадку). Звичайно, такою компенсацією не може бути просто передача приватному партнеру у власність певного іншого об’єкта (будівлі, земельної ділянки та ін.), адже тоді це вже не буде проектом ДПП, почнуть діяти положення про приватизацію, бюджет тощо. Однак в рамках цього підходу можна розглянути, наприклад, надання державним партнером права користування певною земельною ділянкою або іншого права, що дозволить приватному партнеру отримати вигоду та, відповідно, компенсувати вартість участі у проекті ДПП.
- Спільна діяльність
Законодавство про ДПП передбачає, що ДПП також може здійснюватися у формі спільної діяльності. Крім того, закон дозволяє виникнення спільної часткової власності державного та приватного партнерів на створювані чи придбані об’єкти ДПП, визначення часток у праві власності та порядок їх відчуження відповідно до договору ДПП. Такий підхід може бути додатковим заохоченням для інвестора у звичайних проектах ДПП, де приватний інвестор повинен побудувати або реконструювати об’єкт, а потім управляти ним, якщо приватна власність у цій сфері не заборонена законом. Крім того, спільна діяльність може бути альтернативою для тих проектів ДПП, де об’єкт ДПП не може бути переданий в управління приватній стороні згідно з положеннями законодавства. Найчастіше, це нетрадиційні проекти ДПП, в яких інвестор та державний партнер об’єднуються свої ресурси та можливості як внесок у спільну діяльність та будують, наприклад, кілька пов’язаних між собою об’єктів (комплекс). Після завершення спільної діяльності узгоджені частки створеного майна передаються у власність відповідно до умов договору про ДПП (наприклад, спеціально призначені об’єкти – у власність державного партнера, а інші об’єкти чи їх частина – у власність приватного партнера).
Залежно від виду проекту та сфери, в якій він застосовується, можуть бути й інші альтернативні винагороди та шляхи покращення комерційної привабливості проекту, в тому числі отримання фінансових гарантій від державного партнера, що допоможе зменшити вартість кредитних ресурсів, які залучатимуться приватним партнером для проекту. Отже, креативне поле для пошуку підходів, поєднання різних видів механізмів та винайдення нових рішень для розвитку проектів ДПП є досить широким. Передумовою для цього буде прогресивне ставлення держави та державних органів до проектів ДПП. Мається на увазі не розробка законодавства чи його гармонізація, хоча це також дуже важливо на цьому етапі, а можливість держави запровадити такий підхід до ДПП серед усіх гілок влади (включаючи судову), в якому на першому місці стоятиме досягнення успіху проекту за ринкових, справедливих та рівних умов, а не формальне слідування певним вказівкам, застарілим нормам чи підходам.